4.3. Стратегическое управление и территориальное планирование регионального развития.

В последнее время в экономической науке Российской Федерации выработана определённая схема разработки стратегических планов развития территорий и отдельных хозяйствующих субъектов. История стратегического планирования на уровне городов и регионов России насчитывает более десяти лет. Точкой отсчета можно считать Стратегический план Санкт-Петербурга, принятый 1 декабря 1997 года. За этот небольшой срок стратегическое планирование как новая социальная технология быстро распространилось вширь, по городам и регионам, и в тоже время стало предметом множества научных изысканий⁹¹.

Вместе с тем, отсутствие до настоящего времени общественно одобренной и принятой властями стратегии развития региона снижает качество управления, наносит ущерб внешнему и внутреннему имиджу региона и его администрации⁹².

Процедура стратегического планирования не допускает абсолютно единообразного подхода, поскольку регионы, как уже отмечалось ранее, отличаются друг от друга по: географическим характеристикам и природным ресурсам; экономическим условиям, характеристикам и результатам деятельности агентов экономической активности; социальной организации жизнедеятельности населения; политическим условиям и эффективности деятельности органов местной власти.

Каждый регион, сталкиваясь со своими собственными проблемами, решает их по-своему, однако очень важно в научном плане найти общие подходы и способы решения схожих между собой проблем. С этой точки зрения примечателен опыт стратегического управления, накопленный во Владимирской области. Здесь в 2003-2004 годах в рамках программы "Малые города России" института стратегического развития муниципальных образований при участии администрации области и специально созданного агентства муниципального развития на основе единой методики разработаны стратегии развития всех на тот момент времени 38 муниципальных образований.

В муниципалитетах приняты нормативно-правовые акты по разработке стратегий муниципального развития, созданы организационные структуры программы – координационные комитеты или общественные советы, группы стратегического планирования. Органы местного самоуправления в ходе проекта смогли не только оценить свое социально-экономическое положение, выявить основные проблемы и сдерживающие факторы развития, но и обосновать имеющиеся точки роста, выделить наиболее значимые инвестиционные проекты, способствующие развитию муниципального образования, наладить формы взаимодействия с местным сообществом.

К разработке долгосрочной стратегии развития всей Владимирской области в администрации шли поэтапно. На первом этапе разработаны стратегии и планы оздоровления финансово-хозяйственной деятельности основных бюджетообразующих предприятий. Затем проведен тщательный анализ стратегий муниципальных образований, отобраны их наиболее позитивные составляющие для определения реальных направлений регионального развития.

В ходе следующего этапа сформированы стратегии развития отраслей экономики и социальной сферы области.

На 3-м этапе исследования разработана Концепция стратегии развития области до 2015 года, в которой определены стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, механизмы и ресурсы для их реализации.

Потребность в разработке данной концепции была обусловлена необходимостью государственного регулирования и прогнозирования социально-экономического развития региона в условиях, когда только рыночные механизмы не могут обеспечить комплексное решение стратегических проблем. Действительно, достижение успеха, выход региона на траекторию устойчивого развития требуют точного анализа сильных сторон и возможностей региона, обоснования приоритетов, основных направлений развития и концентрации на них необходимых ресурсов. В этом плане как один из важнейших документов государственного регулирования регионального развития стратегия призвана помочь всем субъектам, хозяйствующим на территории, увидеть свою роль и возможности в достижении общих целей, четко сформулировать конкретные преимущества и возможности области в отношениях с другими регионами Российской Федерации и в системе глобальной экономики, возможные сценарии развития.

В концепции стратегии, основываясь на результатах проведенного SWOT-анализа, обоснована миссия Владимирской области как региона с диверсифицированной конкурентной экономикой, высоким инновационным и трудовым потенциалом, благоприятной средой обитания, занимающего значимые позиции в российской системе разделения труда, являющегося одним из центров возрождения и развития русской духовности и культуры.

При этом главной целью обозначено повышение благосостояния и достижение нового качества жизни людей на основе устойчивых темпов экономического развития. Это возможно достигнуть через решение ряда приоритетных задач, таких как создание новых рабочих мест; установление достойной оплаты труда; увеличение ассортимента и повышение качества услуг, предоставляемых жителям на территории области; повышение уровня социальной защиты тех, кто не может самостоятельно приобретать необходимые услуги.

В долгосрочной перспективе Владимирскую область можно рассматривать как социально-ориентированный регион, существующий и развивающийся в системе рыночных отношений национального и глобального уровня.

Перед регионом стоит задача качественного роста благосостояния населения с выходом на уровень не ниже среднего по Центральному Федеральному округу. Она может быть решена только за счет увеличения темпов и значительного улучшения характеристик качества экономического роста. Чтобы обеспечить устойчивую конкурентоспособность региона в ходе решения общенациональной задачи удвоения ВВП, в области необходимо оптимизировать структуру экономики и перейти к инновационному продвижению вперёд.

На данный момент прослеживаются два основных сценария развития региона.

• Сценарий инерционного развития. Следование складывающимся тенденциям, может превратить область в сателлит мегаполисов и ресурсную базу регионов-соседей. В этом случае наибольшее развитие получат производства, объективно входящие в экономические кластеры соседних регионов и вынесенные на территорию области для выполнения поддерживающих и транзитных функций. Реализация такого сценария ограничит возможности экономического и социального развития региона.

• Сценарий инновационного развития. Опираясь на созданный потенциал, область имеет объективные возможности значительного экономического роста за счёт развития собственных конкурентных кластеров, а также расширения участия в межрегиональных кластерах. Создание таких отраслевых и межотраслевых формирований уже происходит. Так, решение проблемы стабильного обеспечения стекольной отрасли более дешёвым местным кварцевым песком ведётся за счёт разработки нового Великодворского карьера, флюсовые материалы поставляются из Ковровского района. На повышение технологического уровня производства всей отрасли работает «Стеклохолдинг», в состав которого входит НИИ «Стекла» (г. Гусь-Хрустальный).

Одновременно формируются кластеры межрегионального значения. Создаётся современная транспортно-логистическая система, позволяющая превратить Владимирскую область в важнейший транспортный коридор межрегионального и международного значения. Это способствует снижению затрат на транспортировку готовой продукции, доставку комплектующих изделий и в конечном итоге — снижению себестоимости и повышению конкурентоспособности продукции, выпускаемой местными производителями.

Инновационный сценарий развития потребует значительного увеличения деловой и социальной активности жителей. В рамках его региональной власти предстоит более активно работать по улучшению предпринимательского и инвестиционного климата, а также стимулированию инициатив институтов гражданского общества. Реализация сценария инновационного развития предусматривает опору на местную инициативу, разработку целевых программ, обеспечивающих высокую эффективность расходуемых ресурсов.

В качестве основных приоритетов социально-экономического развития области в долгосрочной перспективе обоснованы:

• повышение потенциала и эффективности функционирования традиционных отраслей промышленности, особенно машиностроения, металлообработки и стекольной. Это обусловлено преобладанием промышленности в структуре ВРП и численности занятых в производстве, а также динамичным развитием перечисленных подотраслей и реализацией в них перспективных инвестиционных проектов;

• развитие сферы услуг, в том числе инфраструктуры, способствующей становлению рыночных отношений;

• повышение эффективности использования потенциала туризма (на основе имеющегося историко-культурного населения), создание вокруг данного сектора современной индустрии отдыха и организации досуга, выпуска сувенирной продукции, что позволит шире вовлекать в оборот «экологический капитал» области;

• проведение реформы ЖКХ; создание в отрасли эффективной конкурентной среды. Достижение поставленных целей возможно путём решения следующих основных задач:

• улучшение демографической ситуации и повышение эффективности использования трудового потенциала;

• проведение эффективной социальной политики, позволяющей формировать благоприятные условия для развития человеческого капитала в своём регионе, без выезда на заработки, учёбу и т.д. в другие области;

• создания условий и стимулов для проведения структурной перестройки отраслей экономики и обеспечения эффективности их функционирования. Важнейшими направлениями развития отдельных отраслей, в значительной степени способствующими повышению экономической устойчивости функционирования всего хозяйственного комплекса, определены:

• поддержка эффективно работающих отраслей и предприятий, дальнейшая модернизация и диверсификация экономики;

• создание предприятий и отраслей на основе новейших достижений науки и техники;

• более широкое использование научного потенциала для развития высокотехнологичных производств;

• формирование транспортной инфраструктуры с выходом на западноевропейские транспортные коммуникации с одновременным созданием сети придорожного бизнеса;

• развитие сфер страховых и информационных услуг, а также образования и туризма.

В настоящее время осуществляем 4-й этап – переход от концепции к разработке самой долгосрочной стратегии с расширением горизонта планирования до 2027 года. Сформирован также Среднесрочный план развития области на 2009 — 2012 годы.

Реализация стратегических целей развития региона позволит обеспечить трансформацию Владимирской области в устойчиво развивающийся регион с комфортной средой обитания, обладающий рядом конкурентных преимуществ по сравнению с соседними субъектами Российской Федерации.

Теоретические и методические материалы, наработанные в ходе пилотных проектов во Владимирской области и детально описанные в научных изданиях⁹³ дают основания предложить следующую методику работы, позволяющую обеспечивать качественные изменения в регионе.

Прежде всего, необходимо добиться, чтобы процесс разработки планов стратегического развития региона проходил с вовлечением представителей всех центров гражданских инициатив, институтов и структур, влияющих на состояние экономики и социальной сферы области.

В состав тематических групп могут включаться работники администрации области, а также (по согласованию) представители научной общественности, экспертного сообщества, предприятий и общественных организаций. Возглавлять работу тематической группы и нести ответственность за результаты её работы должен один из членов Рабочей группы от администрации области.

Консультирующие организации осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, определяемых постановлением Губернатора области, обеспечивают методическую и организационную поддержку Рабочей группы по разработке стратегии и тематических групп.

Как подметил Ханс Виссема: «…любой стратегический план без вовлечения в него людей – это только груда бумаг»⁹⁴. Участие всех заинтересованных лиц в совместной деятельности по стратегическому планированию будет способствовать становлению связей между экономическими и социальными институтами области, развитию в регионе стратегического стиля управления на всех его уровнях.

Для того, чтобы стратегия оправдала ожидания всех социальных групп и слоев области необходимо, чтобы эксперты – аналитики изучили и учли их интересы при формировании образа будущего региона. Дальнейшая конкретизация его в стратегических целях, проектах и программах усилит веру в реальность достижения задуманного.

При реализации стратегического плана важно обеспечить консультационную поддержку по всем проектам и программам для успешной их реализации. В случае отклонения результатов от ожидаемых необходимо постоянно проводить корректировку поставленных целей по показателям или срокам их достижения.

Осуществление стратегического планирования выдвигает перед муниципальными и государственными служащими новые задачи, которые порой не имели ранее аналогов решения, предъявляет новые требования к их деятельности и личности. Поэтому, прежде чем запускать какие-то новые рабочие процессы, специалистов, на плечи которых ляжет управление этими процессами, надо научить. Через систему обучающих семинаров необходимо добиться, чтобы у специалистов появилось стремление мыслить и действовать не шаблонно, а находить новые способы решения существующих проблем на благо населения всего региона.

Одновременно с проработкой стратегических направлений необходимо вести разработку схем территориального планирования. Эти документы стали обязательным компонентом системы управления от муниципальных образований до уровня Российской Федерации в целом с введением в действие нового Градостроительного Кодекса РФ. С 1 января 2010 г. не допускается выдача исходно-разрешительной документации на проектирование и строительство без наличия документов территориального планирования. Не допускается (за некоторыми исключениями) принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании, изъятии земель, переводе их из одной категории в другую.

В целом система территориального планирования включает:

• документы территориального планирования Российской Федерации;

• документы территориального планирования субъектов РФ;

• документы территориального планирования муниципальных образований.

Состав документов строго определен Градостроительным Кодексом. На уровне субъектов такими документами являются схемы территориального планирования. При этом разработка схемы может осуществляться в виде одного или нескольких документов.

Обычно схема территориального планирования субъекта РФ включает карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельхозназначения и границ сельхозугодий, планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (энергетических систем, путей сообщения, транспорта, связи и др.).

В схему включается Положение о территориальном планировании. Схема территориального планирования субъекта РФ проходит определённые этапы подготовки и утверждения, в частности согласование с федеральными органами, исполнительными органами власти субъектов, имеющих общую границу, органами местного самоуправления муниципальных образований.

Проект схемы обязательно публикуется не менее чем за 3 месяца до утверждения и размещается на официальном сайте субъекта РФ.

Схема территориального планирования региона – документ, целью которого является установление параметров и стратегии перспективного развития на 15-20 лет в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ, Концепцией пространственного развития РФ, с учетом документов территориального планирования РФ, архитектурно-строительными и градостроительными нормативными документами.

Решения, которые принимаются в Схеме территориального планирования адресуются не только органам власти, но и другим субъектам градостроительного развития – предприятиям, общественным организациям, различным рыночным структурам.

Актуальность проекта обусловлена:

• необходимостью обеспечения согласованного развития муниципальных образования в структуре области в соответствии с основными направлениями устойчивого градостроительного развития;

• необходимостью разработки обновленной градостроительной документации субъекта РФ, соответствующей требованиям современного законодательства;

• развитием области в новых социально-экономических условиях, обусловленных изменениями в административно-территориальном устройстве, демографической и экологической ситуациями, интенсификацией развития инженерно-транспортной инфраструктуры, необходимостью сохранения исторического наследия и т.д.

Схема территориального планирования области является основополагающим документом для разработки другой градостроительной документации. На всех стадиях градостроительного проектирования производится зонирование территории, способствующее рациональному взаиморазмещению участков различного функционального использования. Территориальное планирование, определяя социально-экономические и экологические условия размещения объектов, становится важным рычагом государственного регулирования всех принципов, определения целей и условий развития.

Управление территорией требует, прежде всего, полной и достоверной информации о ее состоянии. Для принятия решений о необходимости нового строительства, подготовки инвестиционных площадок, реконструкции и улучшения транспортно-эксплуатационных качеств существующих дорог или сооружений, обоснования инвестиций, проведения паспортизации и инвентаризации по имеющимся картам и систематизированным базам данных.

Создаваемый при этом информационный банк данных предназначен для обработки, хранения и оперативного представления графической и табличной информации. Электронная база позволяет оперативно формировать графические материалы, семантическое описание территорий с их характеристиками, отражать динамику изменения и использования. Она соответствует актуальным потребностям в накоплении и многоцелевом применении информации об использовании и недоиспользовании территорий в структурированном виде.

В дальнейшем система послужит основой для разработки градостроительных регламентов, явится источником информации для принятия стратегических и оперативных решений по использованию и развитию территорий области.

Только комплексная, всесторонняя проработка экономических, экологических, социальных и политических аспектов позволит правильно оценить плюсы и минусы выбираемых проектных решений. При успешной реализации этих планов руководство области и муниципальных образований получит материалы для принятия оперативных, обоснованных и эффективных управленческих решений во многих сферах жизнедеятельности.

По материалам настоящей главы можно сделать следующие выводы:

1. Под прогнозом следует понимать научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем, об альтернативных путях и сроках их достижения. Система социально-экономического прогнозирования — это единство методологии, организации и разработки прогнозов, обеспечивающее их согласованность, преемственность и непрерывность.

2. Под стратегией необходимо понимать весь процесс стратегического управления от разработки стратегии до её корректировки по итогам оценки реализации. Сам процесс разработки стратегий должен идти последовательно, чтобы каждый новый этап предусматривал корректировку ранее разработанной стратегии предыдущего этапа. Чем полнее эта взаимосвязь, тем эффективнее уровень стратегического управления в каждой из этих составляющих и регионе в целом.

3. Эффективность стратегического планирования в значительной степени определяется созданием целостной системы, наличием стратегической доминанты на всех уровнях управления. О завершенной, целостной и эффективной системе можно говорить лишь в том случае, если стратегии разрабатываются не только на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, но и муниципальных образований и региона.

4. Стратегическое планирование совершенно справедливо следует рассматривать как шанс, как точку прорыва к эффективному управлению, к переходу от выживания к развитию.

5. Целевые комплексные программы необходимы для концентрации ресурсов и усилий на решение ключевых задач — социальных, экономических, технических, производственных и др.

6. Федеральные целевые и адресная инвестиционная программы являются важными инструментами регулирования регионального развития. Они позволяют добиться высокой эффективности инвестиционных вложений в проекты системного характера, обеспечивающие общее повышение конкурентоспособности региона.

7. Федеральные и региональные целевые программы оправдали своё предназначение при реализации проектов, связанных с общероссийскими программами расселения и миграции; направленных на развитие высоких технологий и особых экономических зон, межрегиональных образовательных, культурных, научных, медицинских, информационных центров. Они способствуют снижению региональной дифференциации в социально-экономическом развитии.