Открытое государство

В настоящее время все чаще звучат следующие вопросы. Что такое открытость? Что должно быть открытым? В чем разница между правительством и государством? Что такое Открытое государство и почему оно должно всех волновать? В изначальном своем звучании «OpenGovernment» можно перевести как «Открытое государство», «Открытое правительство» или «Открытая власть». Каждый из терминов неточен по-своему.

Великобритания 1993 год. Первый официальный документ

Одно из самых первых серьёзных и детально раскрытых определений Открытости государства содержится в документе 1993 года, в докладе герцога Ланкастера: «1.1 Открытое государство - это часть эффективной демократии. Граждане должны иметь адекватный доступ к информации и анализу, на основе которого государство работает. Министры и публичные служащие обязаны разъяснять их законы, решения и действия общественности. Государство, тем не менее, нуждается в том, чтобы хранить некоторые секреты и обязано защищать личную жизнь тех, кем оно управляет».

В том же документе отмечается, что: «ключевыми условиями для того, чтобы положения данного документа были установлены, являются:

  - четкая формулировка принципов, на которых информация может быть доступна;

- четкая формулировка условий,  на которых информация может быть оправданно сокрыта;

  - обособленный, авторитеный и независимый контроль».

Открытость – это, в первую очередь, доступ к информации.

OECD Policy Brief (публикации ОЭСР) 2005 год

С точки зрения общественности, открытое государство - то, где бизнес, общественные организации и граждане могут:

• «знать» – получать релевантную и понимаемую информацию;

• «приобретать» – получать сервисы и взаимодействовать с государством;

• «создавать» – принимать участие в процессе принятия решений.

Принципы хорошего управления – прозрачность и подотчетность; честность и равенство; действенность и результативность; уважение к закону и высокие стандарты этичного поведения –основа того, на чем построено открытое государство.

Определение становится шире и в нем можно увидеть тех, на кого открытое государство ориентировано – бизнес, общественные организации и граждане; и то, что является его неотъемлемой частью – доступ к информации («знать»), эффективность («приобретать») и вовлечение («создавать»).

Великобритания 2007 год. Информационный комиссар Ричард Томас

В одном из выступлений в 2007 году к теме открытости государства обратился информационный комиссар Великобритании Ричард Томас.

Если общество сейчас в большинстве видит пользу от большей открытости, позвольте мне обратится к отражению глубоких конституционных, законодательных, политических и административных размышлений, приводящих к тому, что открытое государствоэто, безусловно, хорошее государство. Возможно,  есть презумпция раскрытия информации, но свобода информации, в значительной степени,  - это возможность применения конкретных исключений и взвешивание конкурирующих общественных интересов. Это неизбежно, что линии границы все еще прочерчиваются.

В Великобритании достаточно давно считается,  что свобода доступа к информации – это хорошо, однако всегда существуют оговорки по открытию той информации, что составляет государственную тайну. А также существуют ограничения на публикацию личной информации, то, что называют персональными данными. Соблюдение баланса интересов различных групп общества – это, пожалуй, один из наиболее важных аргументов в дискуссиях об открытости в зарубежных странах.

Европейское управление. GoodGovernance. 2001 год

Этот термин (GoodGovernance или, на русском языке, «Надлежащее управление») был упомянут и подробно раскрыт в официальном документе Европейского союза под названием «EuropeanGovernance». Что это такое, раскрывается в следующих принципах:

• Открытость. Институты должны работать в более открытой манере. Вместе со странами-участниками они должны активно взаимодействовать о том, что ЕС делает и какие решения принимает. Они должны использовать язык, который доступен и понятен широкой общественности. Это особенно значимо в целях улучшения доверия сложным институтам.

• Участие. Качество, соответствие и эффективность стратегий ЕС зависят от того, насколько широко участие по всей цепочке принятия решений — от концепции до реализации. Улучшение в участии ведет к большему доверию к конечному результату и Институтам,  проводящим политику. Участие зависит от центральных правительств, включающих подобный подход при разработке и реализации политик ЕС.

• Подотчетность. Роли законодательного и исполнительного процесса требуют большей ясности. Каждый из Институтов ЕС должен разъяснить и взять ответственность за то, что они делают в Европе. Однако также требуется большая ясность и ответственность от входящих стран и всех, кто вовлечен в разработку и внедрение политик ЕС на любом уровне.

• Эффективность. Политики должны быть эффективными и своевременными, представляя то, что необходимо, основываясь на ясных целях, оценке последующего эффекта и, где возможно, прошлом опыте. Эффективность также зависит от реализации политик ЕС в пропорциональной манере и принятии решений на наиболее подходящем уровне.

• Слаженность. Политики и действия должны быть согласованными и легко понимаемыми. Необходимости согласованности в Союзе возрастает, число задач растет, увеличение влечет рост разнообразия таких показателей, как климатические и демографические изменения по границам и секторальные политики, на которых Союз основан; региональные и местные власти все более вовлекаются в политики ЕС. Согласованность требует политического лидерства и сильной ответственности в части Институтов для уверенности адекватного подхода к комплексным системам.

Декларация партнерства открытых правительств

Все те принципы открытого правительства, которые ранее звучали в разных формах и подробностях, нашли свое отражение в документе Партнерства открытых правительств (OpenGovernmentPartnership). Эта международная организация была создана в сентябре 2011 года с целью развития открытости различных стран. Основные положения декларации:

Люди по всему миру требуют большей открытости от государства. Они призывают к большему участию граждан в публичных отношениях, ищут пути к тому, чтобы сделать государства более открытыми, ответственными, подотчетными и эффективными.

 Страны находятся на разных стадиях в их усилиях по распространению открытости в государстве, и каждая из них выбирает подход соответствующий национальным приоритетам, условиям и пожеланиям сограждан.

Необходимо поддерживать ценности открытости государства во взаимодействии с гражданами для улучшении услуг, управления общественными ресурсами, распространении инноваций и создания безопасных сообществ. Принципы прозрачности и открытости государства обязательны для достижения большего процветания, качества жизни и человеческого достоинства.

У этого важного документа есть лишь один недостаток – многие определения открытости там установлены как данность, они не раскрыты и предполагается,  что все под открытостью понимают что-то одно и этот термин однозначен.

Национальный План действий (action plan)— первый и фундаментальный результат деятельности страны в рамках Партнерства «Открытое правительство». Национальный план — это обязательства в области повышения открытости и подотчетности, которые государство разрабатывает при обязательном участии представителей гражданского общества и обязуется реализовать в течении 2 лет.

В Плане определяется, как именно страна будет действовать в рамках Партнерства, какие направления она будет развивать. План действий не может быть навязан извне, он создается с учетом того, какие основные проблемы требуется решить в данной стране, то есть в соответствии с текущей ситуацией и реальными потребностями общества.

Все обязательства  основываются на пяти «основных задачах», стоящих перед правительствами. В первый год страна выбирает как минимум одну из этих задач и разрабатывает конкретные обязательства по ее реализации. При этом странам рекомендуется в первый год выбрать для себя больше одной задачи.

Пять основных задач OGP таковы:

1. Улучшение работы государственных органов– меры, касающиеся всех сфер социальной политики, включая здравоохранение, образование, судопроизводство, коммунальные услуги, телекоммуникации и любые другие сферы – за счет повышения эффективности работы государственных учреждений или введения инноваций в частном секторе.

2. Усиление подотчетности государственных органов– меры, направленные на борьбу с коррупцией и развитие этики государственных служащих, обеспечение доступа к информации, обсуждение финансовых реформ, обеспечение свободы СМИ и гражданского общества.

3. Повышение эффективности управления государственными ресурсами– меры, касающиеся бюджетной политики, госзакупок, природных ресурсов и зарубежной помощи.

4. Создание более безопасного общества– меры, направленные на повышение общественной безопасности и сферы безопасности в целом, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и катастроф и борьбу с экологическими угрозами.

5. Улучшение корпоративной отчетности– меры, направленные на повышение подотчетности корпораций в таких областях, как экологическая политика, антикоррупционная политика, защита прав потребителей и участие общественности.

Суть членства в организации - соответствие государства, государственной политики определенным принципам. Эти критерии очень четко сформулированы в перечне критериев по которым определяются страны пригодные для вступления в OpenGovernmentPartnership.

Вкратце эти критерии звучат следующим образом:

• Финансовая прозрачность. Своевременная публикация важных бюджетных документов формирует основные блоки бюджетной подотчетности и открытой бюджетной системы.

• Доступ к информации. Закон о доступе к информации который гарантирует обществу право на доступ к информации и доступу к государственным данным является ключевым духу и практике открытого государства.

• Раскрытие информации о ключевых выборных и государственных персонах. Правила, требующие публичного раскрытия доходов и имущества избранных и ключевых государственных персон являются ключевыми для антикоррупционного и открытого подотчетного правительства.

• Вовлечение граждан. Открытое государство требует открытости для участия и вовлечения граждан в разработку нормативных документов и управления, включая базовую защиту гражданских прав.

Для каждого из критериев организаторы партнерства использовали данные международных рейтингов и исследований дабы понять, какие из стран подходят и какие нет.

Являются ли эти критерии водоразделом того, что такое открытое государство? Безусловно. По крайней мере, по критерию «Вовлечение граждан» можно увидеть четкую связьOpenGovernmentи того, что называют демократическими ценностями и гражданскими свободами, поскольку он определяется по уровню развития демократии в стране на основе рейтингаDemocracyIndexотEconomistBusinessUnit.

Поэтому Открытое государство - это доктрина открытости органов власти, реализация которой обеспечивает свободу доступа информации для граждан, бизнеса и гражданского общества, высокий уровень прозрачности ключевых государственных инициатив, персон и процессов для широкой общественности и участие граждан в принятии ключевых государственных решений. Открытое государство – это государственная политика.

Фактически, современное общество является информационным. Если ранее каналы коммуникации состояли из бумажных писем и телефонов, то сейчас интернет получил широчайшее распространение и коммуникации стали всеобъемлющими и чрезвычайно быстрыми. Мы живем в информационном обществе, и современные технологии создают многочисленные возможности самостоятельно и быстро делать то, что ранее требовало работы больших коллективов за многие месяцы.

В тех странах, где общество уже успело оценить важность доступности государственной информации еще до инициатив открытости правительств, появлялось множество гражданских проектов, в которых имеющаяся государственная и общественная информация собиралась и представлялась удобным образом.

Так,  государственные проекты по открытости бюджета США появились значительно позже общественного проектаFedspending.org, созданного в октябре 2006 года. Проекты открытости государственных данных в Европе создавалисьOpenKnowledgeFoundationбез участия государственных структур Евросоюза, проектRewiredState(«переделанное государство») в котором программисты самостоятельно переделывают государственные сервисы и создают новые проекты на основе государственных данных, также существует независимо. Это многочисленные иные проекты открытости, в которых граждане по крупицам собирают государственную информацию, опубликованную в сканах,PDF-документах и т.п. и преобразуют ее в открытые базы данных, доступные для всех.

К примерам подобных проектов в России можно привести проект OpenGovData.ru. Их смысл не в том, чтобы привлечь внимание государства к этой теме, а в том, чтобы обеспечивать открытость государства без его участия. Другими такими проектами являются ГисЛаб – проект/сообщество по геоданным, многочисленные гражданские Вики-проекты и отдельные инициативы в виде мобильных приложений и сайтов гражданского контроля. Таких проектов достаточно много, и именно они создают среду, в которой может существовать Открытое государство. Эти проекты возможны благодаря другому явлению которое называется «Открытые данные»  и смысл которого состоит в том, что свобода доступа к информации может быть реализована по-разному и информация может иметь множество форм.

Так текст документа,  начитанный на аудио, скан документа и тот же документ, как текст– это разные уровни его качества. Так же как и государственные базы данных, доступные только для просмотра – это неудобно для всех, кто понимает, что эти данные могут быть проанализированы иначе и сопоставлены. Для того,  чтобы от этих баз была польза, чтобы их можно было использовать повторно, и поднимается вопрос об их раскрытии в форматах, пригодных для компьютерной обработки. Как минимум в файлах Excel, а как максимум - в специальных форматах.

Во всем мире инициативы по Открытому государству нацелены на то, чтобы установить доверие между гражданами и управляющими ими элитами. Это реакция властей на общественный запрос и сильное давление со стороны гражданского общества. Реакция, вызванная не только развитием протестных настроений, но и тем, что протест звучит не в целях сменить одних лиц на других, а в том, чтобы изменить сами принципы общественного устройства. Возможно, Открытое государство – это именно та доктрина, что позволит осуществить эту трансформацию с наибольшей пользой для всех.

Открытые данные

Открытые данные - это информация, которую кто угодно может свободно использовать и распространять. Допустимы лишь требования указывать источник данных и распространять их на тех же условиях, что и исходные.

Критерии открытости:

• Доступность и читаемость:данные должны быть доступны целиком не дороже разумной стоимости их воспроизведения; желательно через интернет. Формат данных должен быть удобным для чтения и изменения.

• Повторное использование и распространение:данные должны предоставляться на условиях, которые разрешают их повторное использование и распространение, в том числе - в комбинации с другими наборами данных.

• Всеобщее участие:каждый должен иметь возможность использовать и распространять данные. Не должно быть дискриминации областей применения, людей или групп. Например, ограничение «только для некоммерческого использования», которое запрещает «коммерческое» применение, или ограничение возможных областей применения (к примеру, только в образовании), недопустимы.

С понятием «открытость» тесно связано понятие «интероперабельность». Интероперабельность означает способность различных систем и организаций работать совместно. В данном контексте, речь идёт о способность к взаимодействию различных наборов данных.

Интероперабельность важна, поскольку позволяет различным компонентам работать вместе. Возможность выделения компонентов и их «сборки» в единое целое — ключевая для построения больших и сложных систем. Без интероперабельности это практически невозможно.

Суть «общего» в данных или коде состоит в том, что «открытый» материал, содержащийся в них, можно беспрепятственно смешать с другим «открытым» материалом. Такое взаимодействие, безусловно, — ключевой фактор, позволяющий достичь основного практического преимущества «открытости»: значительных улучшений в части комбинирования различных наборов данных и, как следствие, возможность разрабатывать больше качественных продуктов и услуг.

В одном из ключевых документов по раскрытию данных США, циркуляре A-130 есть следующее определение понятия «государственная информация»:

«Государственная информация - это ценный национальный ресурс. Она предоставляет публике знание о государстве, обществе и экономике в прошлом, настоящем и будущем. Это обеспечивает подотчетность государства в выполнении государственных операций, в поддержании здорового развития экономики и само по себе является продуктом на рынке».

Так что же такое открытые государственные данные? Это публичная государственная информация, предоставляемая публике в цифровом виде, посредством Интернета в форме, допускающей последующий анализ и повторное использование. Дэвид Стэфенсон называет это «демократизацией данных», когда данные проходят через жизненный круг сбора, структуризации, синдицируются для временного распространения, и предоставляются публике для ознакомления. Предоставление цифровой информации это непростая задача. Законодательные и фискальные ограничения сужают возможность использования современных информационных технологий государством, и возникают новые вопросы. Делают ли открытые данные государство уязвимым? Уместно ли предоставление данных без соответствующего запроса со стороны общества? Почему данные должны предоставляться публично?

Самым наглядным объяснением полезности данных будет демонстрация в виде примеров. Статистические ведомства США и Евросоюза уже несколько лет не просто публикуют статистические отчеты и бюллетени, но и размещают на собственных сайтах всю накопленную ими статистику в форме пригодной для повторного использования – специальных форматах для, так называемой, машинной обработки – это форматы CSV и SDMX. В результате, большое число коммерческих компаний и активных граждан используют эту информацию для общественного блага и предоставления качественных информационных продуктов.

Проект FedViewer (www.fedviewer.com) позволяет увидеть наглядно данные Федерального Резерва США и существует благодаря тому, что эти данные раскрываются в машиночитаемой форме.

Благодаря публичному раскрытию информации о экономической, политической, общественной и криминальной статистике, в Австралии появились такие проекты как:

Городские тенденции (www.suburbantrends.com.au) где в наглядной визуальной форме представляется информация о том, в каком социальном и экономическом состоянии находится какой-либо регион страны.

Эти проекты – лишь несколько примеров из тысяч других. Многие из них появились много лет назад, благодаря использованию информации, которую органы власти их стран и мировые организации публиковали в открытом доступе. Зачастую их создание требовало значительных усилий по преобразованию информации в удобную для работы форму, поскольку ранее далеко не все ведомства давали информацию в доступной форме, однако всё изменилось несколько лет назад, когда стали появляться каталоги открытых данных поддерживаемые государством.