14.4. Особливості підготовки та впровадження стратегічних планів в Україні

Починаючи з другої половини 90-х років вище керівництво держави почало усвідомлювати важливість розробки та прийняття стратегій (стратегічних планів) з ключових питань розвитку суспільства та держави, у тому числі з питань забезпечення національної безпеки.

Так, у 1997 році Верховною Радою України була прийнята Концепція (основи державної політики) національної безпеки України (її у 2003 році замінив Закон України " Про основи національної безпеки України").

З метою вироблення комплексної стратегії розвитку України, її інтеграції в міжнародне співтовариство, залучення інтелектуальних сил до досліджень пріоритетних напрямів суспільного прогресу Розпорядженням Президента України від 23 лютого 1998 року № 43/98 –рп "Про проект "Україна – 2010" було поставлено завдання розробити протягом 1998-1999 років науково-дослідницький проект "Україна - 2010". Для чого було утворено відповідну Координаційну групу з розроблення проекту "Україна - 2010".

Стратегічним планом, який було розраховано на довгострокову перспективу і який, зокрема, чітко сформулював позицію країни стосовно такого важливого питання як європейська інтеграція стало послання Президента України Л.Кучми Верховній Раді України "Європейський вибір. Концептуальні основи стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки"

Але сьогодні, на жаль, є всі підстави констатувати, що в Україні культура підготовки та впровадження стратегічних планів практично відсутня.

По-перше, всі живуть тільки потребами та проблемами поточного дня. Замість інноваційних підходів, про які неодноразово заявляють політичні лідери, зусилля центральних та місцевих органів влади, а також органів місцевого самоврядування, спрямовані передусім на розв’язання поточних проблем. Сил і ресурсів на розвиток, на розв’язання навіть найважливіших проблем, які визначають ключові детермінанти розвитку суспільства та держави на найближче десятиріччя, катастрофічно не вистачає.

По-друге, в питаннях розробки і реалізації стратегічних планів (концепцій, стратегій тощо) політики не довіряють своїм попередникам і часто після приходу до влади призупиняють реалізацію вже розроблених та невідкладно в стислі терміни доручають підготувати нові.

По-третє, аналіз офіційних документів Кабінету міністрів України (склад якого, до речі, безперервно змінюється) дозволяє дійти висновку, що майже всі сфери, на його думку, є пріоритетними.

Як наслідок, було розпочато низку важливих реформ, переважна більшість з яких не доведена до завершення або взагалі залишилася паперовими проектами.

Так, не завершено формування інститутів відкритого ринку, не відбудована адекватна ринковим умовам система соціального захисту і гарантій, не створені надійні політичні умови для забезпечення сталого розвитку суспільства і економіки. З кожним роком Україна опускається сходинками світових рейтингів конкурентоспроможності, відстаючи й від своїх найближчих сусідів.

Фактично вказані реформи були значною мірою популістськими проектами, які не могли призвести до формування принципово нових суспільно-політичних та економічних відносин, адекватних нагальним потребам України.

Зокрема, й досі Україна живе без прийнятої на рівні держави Стратегії розвитку. Попередні спроби здійснити розробку такого роду стратегії й навіть підготовка її декількох варіантів на державному рівні (у тому числі вищезгадану під назвою "Україна-2010"), по-справжньому не сприймалися ані політикумом, ані суспільством, а передвиборчі програми політичних лідерів не змогли замінити системний документ, в якому були б викладені стратегічні завдання розвитку країни.

Є й інші причини системного характеру, які визначили особливості підготовки та впровадження стратегічних планів в Україні, а саме:

• сліпе копіювання та запозиченість іноземних рецептів розвитку при фактичному ігноруванні культурно-цивілізаційних, соціально-економічних та геополітичних особливостей розвитку України (це утворило прірву між бажано-уявним майбутнім держави і національним минулим);

• непослідовність і хаотичність державної політики стосовно бажаних змін й, відповідно, щодо пріоритетів вказаної політики, внаслідок чого пересічні громадяни перестали розуміти та підтримувати суть та спрямованість не тільки довгострокових цілей, а навіть короткострокових, що в цілому породило зневіру до перспективних проектів та намагання негайно реалізувати свої поточні інтереси;

• поглиблення не тільки традиційних розколів у суспільстві (за регіональними, мовними, культурними, конфесійними та іншими ознаками), а й поява нових, так би мовити загальнонаціонального масштабу, передусім між багатими і бідними та між прихильниками тієї чи іншої політичної сили, що неминуче сприяє розпаду українського суспільства на автономні, замкнені і досить часто потенційно конфліктні та ворогуючі групи;

• політичні сили у своїй діяльності й досі залишаються вмотивованими виключно власними політичними і економічними інтересами й нездатними до консолідації та мобілізації зусиль навколо необхідності визначення та реалізації стратегічних інтересів держави, а, відтак, предметом консолідації політичних еліт постійно є паритет партійно-корпоративних та бізнес-інтересів, а не спільне бажання сформувати національні пріоритети й відповідне бачення національних перспектив.

• корупція і фактична недоступність інститутів влади для суспільного контролю;

• морально-правова криза українського суспільства, спричинена незрілою правовою свідомістю більшої частини правлячої еліти і, відповідно, кризою суспільної довіри до основних державних інституцій.

Сказане підтверджують оприлюднені у червні 2008 висновки Секретаріату Президента України щодо аналізу стану виконання бюджетного розпису за програмами державного бюджету на 2008 рік. Вказаний аналіз засвідчив, що повністю фінансувалося лише 50 бюджетних програм (5% від загальної кількості).

Видатки на 139 програм становили менше половини передбаченого обсягу на цей період, а на 182 програми, насамперед, соціального характеру, з держбюджету не було виділено ні копійки.

Зокрема, зовсім не було відкрито фінансування або ж воно було здійснено у жалюгідних відсотках від передбачених обсягів з таких програм охорони здоров'я, як заходи проти епідемій туберкульозу та СНІДу, розробки нових видів протезно-ортопедичних виробів та обслуговування інвалідів у стаціонарах при протезних підприємствах, радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення забруднених радіацією територій.

Так, із 573,9 млн. грн., передбачених на боротьбу з туберкульозом, профілактику та лікування СНІДу, лікування онкологічних хворих, було виділено лише 200 тисяч.

Окрім того були повністю відсутні видатки на підтримку соціального захисту дітей, дотації роботодавцям для забезпечення молоді першим робочим місцем, заходи державної політики з питань молоді, жінок та сім'ї.

Не менш критичним був стан фінансування програм у вугільній галузі. Так, лише 0,5% від передбачених у бюджеті коштів пішло на охорону праці та підвищення рівня безпеки на копальнях і шахтобудівних підприємствах, зокрема, на дегазацію пластів й усього на 17% профінансовано програму державної підтримки підприємств із видобутку вугілля, технічного переоснащення шахт і капітального ремонту обладнання.

Взагалі було відсутнє фінансування випуску книжкової продукції за програмою «Українська книга» та заходи з охорони культурної спадщини.

Через 10 місяців (у березні 2009 року) на своєму засідання РНБО України детально розглянула роботу центральних органів виконавчої влади з планування та виконання державних цільових програм. Ситуація залишилася такою ж.

Так, Рада констатувала про наявність значних системних недоліків у цій сфері й вирішила визнати стан розроблення та виконання державних цільових програм, а також контроль за реалізацією державної політики у зазначеній сфері такими, що не відповідають інтересам національної безпеки, а роботу Кабінету Міністрів України з цього питання було визнано незадовільною.

Зокрема, було вказано на такі недоліки:

• відсутність ефективних механізмів контролю за розробленням державних цільових програм, що призводить до того, що більшість затверджених програм не відповідає вимогам Закону України «Про державні цільові програми», а саме: не визначаються конкретні заходи, обсяги та джерела фінансування, державні замовники, відповідальні виконавці, очікувані результати тощо;

• наявне законодавче регулювання програмного і бюджетного планування зумовлює неузгодженість у підходах до проблем, розв'язання яких потребує державної підтримки, та виникнення невідповідностей між запланованими показниками програм і їх виконанням;

• недосконалим є механізм фінансування державних цільових програм, основний принцип якого - дотримання граничних обсягів фінансування розпорядника бюджетних коштів, який є державним замовником чи виконавцем відповідної програми, а не забезпечення обсягів фінансування, передбачених такою програмою;

• нерівномірність фінансування державних цільових програм протягом року й численні факти бюджетних правопорушень та зловживань, у тому числі таких, як нецільове використання коштів державного бюджету, виділених на виконання окремих програм;

• відсутність ефективних механізмів контролю за розробленням та виконанням державних цільових програм, що призвело до існування великої кількості програм, які не виконуються через недофінансування;

• незадовільне звітування державних замовників та виконавців про хід виконання державних цільових програм, що призвело до поширення практика ненадання заключних звітів про результати виконання державних цільових програм, строки виконання яких закінчилися;

• значна частина звітів про результати виконання державних цільових програм не містить даних щодо досягнення очікуваних результатів, а також належних пояснень про причини недофінансування заходів програми.

У зв’язку з цим Кабінету Міністрів України були поставлені відповідні завдання, зокрема, щодо:

• визначення в установленому порядку пріоритетних напрямів державної політики, за якими можуть розроблятися державні цільові програми;

• вдосконалення нормативно-правової бази у сфері розроблення та оцінки ефективності виконання державних цільових програм (у тому числі стосовно завершення підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні);

• оптимізації кількості державних цільових програм до рівня, який забезпечить ефективну реалізацію пріоритетних напрямів державної політики у кризовий та посткризовий період, у тому числі шляхом об'єднання державних цільових програм за тематикою, галузевою спрямованістю;

• запровадження починаючи з 2010 року, системи комплексного контролю за здійсненням бюджетного фінансування державних цільових програм та посилення контролю за виконанням заходів програм, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

На жаль, вказані завдання до цього часу залишаються не виконаними.

У контексті вищевикладеного особливо важливим є прийняття Закону України «Про засади державного стратегічного планування» Цей Закон міг би, зокрема, визначити:

• принципи та види державного стратегічного планування соціального та економічного розвитку України;

• систему документів стратегічного планування соціального та економічного розвитку України;

• сфери дії концептуальних і програмних документів соціального та економічного розвитку, у тому числі Стратегії національної безпеки, як складової Стратегії соціального та економічного розвитку України структуру останньої та державних програм;

• законодавчу та нормативну базу процесу державного стратегічного планування та організаційну систему вказаного планування, а також процес формування та реалізації концептуальних і програмних документів соціального та економічного розвитку;

• повноваження та відповідальність суб’єктів державного стратегічного планування соціального та економічного розвитку України у тому числі щодо організації контролю за формуванням та виконанням державних програм;

• фінансове забезпечення та принципи визначення пріоритетів розподілу асигнувань.

Врай важливим є також затвердження на законодавчому рівні (наприклад, як додатку до вищезазначеного Закону) Типового положення про порядок формування, реалізації і виконання державних програм.

Його головним завданням має стати визначення параметрів процесу стратегічного планування розвитку суспільства, функцій організаційної системи формування та реалізації концептуальних і програмних документів, особливості цих процесів у державному та недержавному секторах економіки тощо.

Таким чином, однією із передумов подолання негативних тенденцій у розвитку України є запровадження стратегічного планування розвитку суспільства та держави, у тому числі її найважливішої їх складової – стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

Основні поняття

Стратегічне планування, стратегічне планування забезпечення національної безпеки, Стратегія національної безпеки України, Воєнна доктрина, Стратегія воєнної безпеки, Комплексний огляд сектору безпеки, Оборонний огляд Стратегічний оборонний бюлетень (Біла книга), аналітична діяльність, системний аналіз, інформаційна модель стратегічного планування, невизначеності та конфліктність при стратегічному плануванні, інформаційна протидія ймовірного противника, оборонна політика держави, воєнна політика, функції оборонного планування, оборона держави, оборонне планування, рівень та оцінка обороноздатності держави, розумна достатність оборони, оптимальна чисельність збройних сил, припустимий ступінь воєнно-економічного напруження, рівень воєнної безпеки, оцінка воєнно-політичної обстановки, органи військового управління, оборонно-промисловий комплекс, правові основи стратегічного планування забезпечення національної безпеки, об’єкти стратегічного планування забезпечення національної безпеки, глобальна воєнна система, парадигма війни, воєнно-стратегічний простір, геополітична парадигма розвитку міжнародних відносин, геоекономічна парадигма розвитку міжнародних відносин, тотальна війна, асиметричні військові конфлікти, загрози воєнній безпеці, реформування Збройних Сил України, воєнно-економічна політика, військово-промислова політика, військово-технічна політика, національна стратегія.

Питання для самоконтролю

1. Основні етапи стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

2. Які дані, необхідні для здійснення стратегічного планування забезпечення національної безпеки?

3. Які управлінські проблеми у сфері забезпечення національної безпеки дозволяє розв’язати стратегічного планування?

4. Взаємозв’язок та відмінності Стратегії національної безпеки та Національної стратегії держави.

5. Основні завдання щодо вдосконалення стратегічного планування забезпечення національної безпеки України?

6. Мета розробки Воєнної доктрини та її складові

7. Мета розробки Стратегії воєнної безпеки та визначальні принципи, якими керуються при її розробці.

8. Яка принципова різниця між Воєнною доктриною та Стратегією воєнної безпеки?

9. Мета підготовки Стратегічного оборонного бюлетеня та яка інформація, як правило, у ньому наведена?  

10. Які процедури та оцінки передбачають Комплексний огляд сектору безпеки та Оборонний огляд?

11. Які чинники обумовлюють необхідність формування множини альтернативних рішень у процесі планування забезпечення національної безпеки?

12. Які основні елементи формалізації процесу стратегічного планування забезпечення національної безпеки?

13. Суть генерування альтернатив у «широкому» та «вузькому» інтервалах умов та можливостей держави щодо забезпечення національної безпеки.

14. Послідовність та зміст етапів обробки інформації, яка використовується при стратегічному плануванні.

15. Чому неможливо здійснити повний математичний опис процесу стратегічного планування національної безпеки?

16. Суть невизначеності, яка є наслідком похибки в оцінці попереднього стану об’єкта управління та змінних, які визначають вказаний стан.

17. Чому наступний стан як суб’єкта, так і об’єкта стратегічного планування, не є пропорційна (лінійна) зміна попереднього?

18. Які особливості зниження невизначеності, що є наслідком відсутності достовірних даних?

19. Чи можна невизначеності, які мають місце при стратегічному плануванні спрогнозувати та змоделювати?

20. Які суб’єкти сьогодні залучаються для здійснення психологічного тиску на керівництво держави при прийнятті стратегічних рішень?

21. Чому помилки, допущені на загальнодержавному рівні стратегічного планування, мають значні негативні наслідки для національної безпеки?

22. Як оцінюють альтернативні рішення у категоріях ризику, конфліктності, невизначеності при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки?

23. Які особливості розвитку СЗНБ України, мають бути враховані при стратегічному плануванні?

24. У чому проявляється взаємозв'язок оборонної та воєнної політики?

25. Які основні функції оборонного планування?

26. Суть понять «оборона держави» та «оборонне планування»;

27. Виконання яких заходів забезпечує належний рівень обороноздатності держави?

28. Поняття «оцінка оборонної достатності держави» та «розумна достатність оборони».

29. Які принципи забезпечення розумної достатності оборони та її критерії?

30. Які чинники здійснюють вплив на оптимальну чисельність збройних сил?

31. Поняття «припустимий ступінь воєнно-економічного напруження» та «рівень воєнної безпеки».

32. З якою метою здійснюється оцінка воєнно-політичної обстановки?

33. Які суб’єкти, які виконують функції військового управління в Україні?

34. Поняття та складові оборонно-промислового комплексу

35. Дотримання яких принципів забезпечує ефективну оборонну політику?

36. Хто є суб’єктами оборонного планування в Україні та які їх функції?

37. Виконання яких завдань покладається на інформаційно-аналітичні системи формування оптимального оборонного бюджету?

38. Які чинники здійснюють вплив на формування національних програм розвитку озброєнь та військової техніки?

39. На забезпечення виконання яких завдань передусім спрямоване переозброєння національних збройних сил суміжних країн?

40. Над якими завданнями щодо формування європейської системи безпеки і оборони працюють сьогодні в ЄС і якими чинниками вони обумовлені?

41. Які складові механізму формування та впровадження спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС відповідно до Амстердамських угод (1999 р.)

42. Чому Лісабонський договір (2007 р.) став значним кроком до набуття Євросоюзом юридичного статусу суб’єкта міжнародних відносин?

43. Які розбіжності існують серед країн-членів ЄС щодо взаємодії, пріоритетів розвитку НАТО та оборонної складової політики Євросоюзу?

44. Чому можливості України брати участь у формуванні європейської системи безпеки і оборони є обмеженими?

45. Хто є суб’єктами стратегічного планування забезпечення національної безпеки України та які їх завдання?

46. Чому має місце взаємозв’язок стратегічного планування соціально-економічного розвитку держави та забезпечення національної безпеки?

47. З дотриманням яких принципів має здійснюватись планування соціального та економічного розвитку?

48. Які процеси започаткувала глобалізація у воєнній сфері?

49. Якими є наслідки воєнної глобалізації?.

50. Наявність яких чинників може призвести до воєнного конфлікту?

51. Які особливості операції "Лис пустині" (Ірак - 2003 р.) та бойових дій країн-членів НАТО проти Лівій (2001 р)?

52. Чому великі надії у збройній боротьбі майбутнього покладають на інформаційну та інші види "несмертельної" зброї?

53. Чому концепція тотальної війни пережила себе історично, а військові конфлікти майбутнього можна характеризувати більшою мірою як асиметричні?

54. Які загрози воєнній безпеці України потребують першочергового реагування з боку вищого керівництва держави?

55. Які наміри та дії інших держав проти України створюють передумови виникнення воєнного конфлікту?

56. Актуальні шляхи підвищення можливостей щодо забезпечення воєнної безпеки України в сучасних умовах.

57. Яка головна мета підготовки держави до збройного захисту національних інтересів України?

58. Якими є державні пріоритети щодо підготовки до збройного захисту національних інтересів України на довгострокову перспективу?

59. Які заходи щодо реформування Збройних Сил України є першочерговими?

60. Мета та пріоритети воєнно-економічної політики держави щодо забезпечення воєнної безпеки України.

61. Мета та пріоритети військово-промислової політики держави щодо забезпечення воєнної безпеки України.

62. Мета та пріоритети військово-технічної політики держави щодо забезпечення воєнної безпеки України.

63. Яких принципів дотримується Україна при реалізації пріоритетів державної політики щодо забезпечення воєнної безпеки?

64. Яка ієрархія та порядок розробки керівних документів з питань забезпечення національної безпеки в США?

65. Які особливості стратегічного планування забезпечення національної безпеки у Франції?

66. Які особливості стратегічного планування забезпечення національної безпеки у Великобританії?

67. Які особливості стратегічного планування забезпечення національної безпеки у Німеччині та Італії?

68. Які особливості стратегічного планування забезпечення національної безпеки у Польщі, Румунії, Болгарії, Чехії, Угорщині?

69. Які обставини визначають умови, в яких приходиться сьогодні розробляти документи з питань забезпечення національної безпеки?

70. Чому неможливо отримати за допомогою “інтуїції” оптимальні рішення у процесі розробки стратегії національної безпеки?

71. Опишіть процедуру побудови ієрархії національних інтересів, в основі якої, покладено ступінь їх важливості для забезпечення національної безпеки.

72. Розкрийте динаміку загроз і алгоритм дій органів влади в ієрархічній послідовності загроз: потенційний виклик - реальний виклик.

73. Розкрийте динаміку загроз і алгоритм дій органів влади в ієрархічній послідовності загроз: потенційна загроза - реальна загроза.

74. Розкрийте динаміку загроз і алгоритм дій органів влади при реальній небезпеці для реалізації життєво важливих національних інтересів.

75. Якою є схема процесу розробки оптимальної стратегії національної безпеки?

76. Які змінні (параметри) варто використовувати при виборі раціонального варіанту стратегії національної безпеки?

77. Які причини системного характеру визначили негативні тенденції та особливості підготовки і впровадження стратегічних планів в Україні?

78. Які недоліки необхідно усунути для забезпечення ефективності розробки та впровадження стратегічних планів в Україні?

Теми рефератів (контрольних робіт)

1. Мета та завдання стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

2. Чинники формування понятійно-категорійного апарату стратегічного планування.

3. Стратегічний аналіз, як елемент стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

4. Причини виникнення невизначеності при стратегічному плануванні національної безпеки.

5. Конфлікти, як чинник впливу на прийняття управлінських рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

6. Функції та завдання органів військового управління.

7. "Європейська ідентичність" у сфері безпеки й оборони.

8. Мета та порядок здійснення оборонного планування.

9. Характеристика сучасного глобального воєнного стратегічного простору.

10. Джерела можливих загроз воєнній безпеці України.

11. Правові засади та особливості формування державної політики України щодо забезпечення воєнної безпеки.

12. Суть та недоліки статично-описових підходів щодо розробки стратегій забезпечення національної безпеки.

13. Етапи розробки оптимального варіанта стратегії національної безпеки.

Рекомендована література

1. Ситник Г. П. Національна безпека України: теорія і практика: Навч. посібник / Г. П. Ситник, В. М. Олуйко, М. П. Вавринчук; за заг. ред. Г.П. Ситника. - Хмельницький ; К. : Вид-во "Кондор", 2007. - 616 с.

2. Бодрук О.С. Структури воєнної безпеки: національний та міжнародний аспекти: Моногр. / О.С. Бодрук. – К.: НІПМБ, 2001. - 300 с.

3. Про Стратегію національної безпеки України: указ Президента України від 12 лютого № 105/2007 // Стратегічна панорама. - 2007. -№1. – С.3-13.

4. Семенченко А.І. Методологія стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки України: Монографія / А.І. Семенченко. – К. : НАДУ, 2008. – 429 с.

5. Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою України (теорія і практика): Монографія / Г.П. Ситник. – К : НАДУ, 2004. – 408 с.

6. Ситник Г.П. Концептуальні засади забезпечення національної безпеки України: навч.посіб. у 3 ч. – Ч.3.: Державна політика та основи стратегічного планування забезпечення національної безпеки / Г. П. Ситник. – К. : НАДУ, 2010. - 328 с.

7. Слипченко В.И. Войны шестого поколения: оружие и военное искусство будущего / В.И. Слипченко. - М.: Вече, 2002. – 242 с.

8. Перепелиця Г.М. Воєнна безпека України на межі тисячоліть: Моногр. / Г.М.Перепелиця, С.О.Дмитрова, В.С.Корсидович та ін. - К.: Стилос, 2002. - 384 с.

9. Гареев М.А. О некоторых характерных чертах войн будущего // Военная мысль. - 2003. - № 6. - С. 52-59.

10. Закон України "Про організацію оборонного планування" // Відомості Верховної Ради. - №4. – 2005. - С.97.

11. Костенко Г.Ф. Теоретичні аспекти стратегії національної безпеки: Навч. посіб. / Г.Ф. Костенко. - К.: ЗАТ “Видавничий дім “ДЕМІД”, 2002. – 144 с.

12. Ситник Г.П. Концептуальні та організаційні засади забезпечення національної безпеки. навч. посіб.: / Ситник Г.П. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 120 с.

13. Стратегічний оборонний бюлетень України на період до 2015 року (Біла книга України). – К., 2004. – 96 с.

14. Указ Президента України від 27 березня 2009 року №474/2009 " Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 27 березня 2009 року «Про роботу центральних органів виконавчої влади з планування та виконання державних цільових програм». – Офіційний сайт Президента України. -http://www.president.gov.ua/documents/9496.html

15. Горбулін В.П. Стратегічне планування: вирішення проблем національної безпеки. Монографія / В.П.Горбулін, А.Б.Качинський. – К.: НІСД, 2010. 288 с.

16. Про оборону України: закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1992. - № 9. – Ст. 106.

17. Про Воєнну доктрину України: указ Президента України від 17.04.2002 р. №347// Офіційний вісник України. – 2002. - №16. – С.860.