Глава 14. Стратегії національної безпеки

14.1. Існуючі підходи до розробки стратегій з питань забезпечення національної безпеки

Головне завдання Стратегії національної безпеки деталізація концептуального рівня основ зовнішньої та внутрішньої політики держави, на якому визначаються національні інтереси, ймовірні загрози щодо їх реалізації, головна мета, цілі та завдання СЗНБ.

Стратегія є своєрідним інструментом державної влади, за допомогою якого політичні рішення, які знайшли своє відображення у законах, концепціях та інших керівних документах з питань забезпечення національної безпеки, трансформуються у відповідні програми, проекти, плани, бюджети тощо. Тому законодавством багатьох країн передбачається обов’язкова розробка Стратегії національної безпеки або аналогічного за своїм змістом документа.

Традиційно на Заході розробка стратегій з питань забезпечення національної безпеки передбачає організацію процесу стратегічного мислення, орієнтованого на пошук оптимального варіанта плану дій у трикутнику “Ціль”, “Засіб”, “Спосіб”, спрямованого на реалізацію національних інтересів.

Стратегії головним чином спрямовані на протидію реальним чи потенційним загрозам національним інтересам (цілям) й охоплюють всі питання практичної діяльності органів державної влади щодо забезпечення безпеки в політичній, економічній та інших сферах життєдіяльності суспільства та держави. Тому ці документи передбачають можливість за певних умов використання державою сили (політичної, економічної, військової тощо) для здійснення впливу, підтримки, контролю чи прямого примусу у контексті забезпечення реалізації національних інтересів (досягнення національних цілей)

З огляду на сказане, пошук оптимального варіанта Стратегії національної безпеки передбачає системний аналіз та обґрунтування умов, за яких і яким чином та чи інша комбінація інструментів державної влади, передусім, військових, економічних, політичних, інформаційних може бути використана, як вказана сила.

У кінцевому підсумку пошук можливих варіантів стратегії можна розглядати як мистецтво створення та використання політичних, економічних та інформаційних можливостей держави, а також її збройних сил в мирний і воєнний час для досягнення національних цілей. Відтак вона має відображати концентрацію зусиль держави, спрямованих на протидію реальним чи потенційним загрозам реалізації національних інтересів.

Варто зазначити, що в сучасних умовах пошук оптимального варіанта Стратегії національної безпеки значно ускладнився.

По-перше, руйнування біполярної системи, яка раніше формувала архітектуру та динаміку міжнародних відносин, трансформувало проблему прийняття будь-яких рішень з питань забезпечення національної безпеки із двомірної в багатомірну задачу.

Умовно кажучи, раніше пошук оптимальної стратегії можна було здійснювати у плоскій системі координат. Сьогодні ж розв’язання цієї проблеми пов’язане з вирішенням низки завдань у багатовимірному просторі, де активно діють багато відносно самостійних суб’єктів міжнародних відносин, які раніше були скоординовані біполярною системою.

Структурно-функціональна простота біполярної системи об’єктивно сприяла більшому ступеню надійності та прогнозованості результатів аналізу міжнародної та національної безпеки. За її відсутності, визначення національних цілей та розробка ефективних стратегій, спрямованих на їх досягнення, перетворилося у більш складну проблему.

Це, зокрема, призводить до гострих дебатів про найбільш ефективну аналітичну основу розробки стратегії. При її розробці завжди необхідно мати чітку позицію щодо спрямування майбутньої стратегії, що передбачає визначеність стосовно підходу щодо забезпеченню національної безпеки (реалізм, конструктивізм, лібералізм тощо). Мова йде про те, якою має бути участь держави у міжнародних справах: активна, відносно активна чи держава має зосередитись виключно на внутрішніх проблемах.

По-друге, глобалізаційні процеси по новому висвітлили низку проблем стратегічного порядку, які зумовлені досить різним рівнем розвитку країн. У багатьох країнах відбуваються значні зміни у всіх сферах суспільного життя, які обумовлені переоцінкою ціннісних орієнтацій суспільства та держави.

Ці зміни породжують суперечності політичного і соціально-економічного розвитку, які генерують загрози стабільності в суспільстві.

З одного боку, має місце загострення несумісних між собою цінностей. Так, пара цінностей “свобода і рівність”, трансформуються в дилему: “відкрите” чи “закрите” суспільство.

Остання, в свою чергу, може бути сформульована наступним чином: або за абсолютну цінність вважати пріоритет прав і свобод людини, як передумову прогресивного розвитку, а отже і безпеки, сприймаючи світ, де є дуже багаті і дуже бідні, як об’єктивну необхідність.

Або ж найвищою цінністю визнати “рівність” і, використовуючи державні механізми, “поділити все по справедливості”. Але історичний досвід багатий прикладами, що в такому разі неминучим є обмеження прав і свободи будь-якого індивіду у всіх сферах суспільного життя.

З іншого боку, має місце інша, не менш глобальна проблема – необхідність переоцінки ролі держави у сучасному світі крізь призму її можливостей і механізмів по забезпеченню стійкого і безпечного суспільного розвитку.

По-третє, у глобальному масштабі значно активізувалася низка не “традиційних” загроз міжнародній стабільності та національній безпеці.

Сьогодні не бракує підходів щодо визначення стратегічних цілей та пріоритетів з питань національної безпеки. Але більшість із них ґрунтуються на “інтуіції”. Аналіз цих підходів показує, що вони описують такі “змінні”, взаємодія яких визначає рівень національної безпеки:

• основні положення (принципи, цілі, пріоритети тощо), які відображені у керівних документах з питань забезпечення міжнародної та національної безпеки;

• можливості збройних сил та інших складових сектору безпеки;

• система загроз (ризиків) міжнародній та національній безпеці;

• сукупність національних інтересів (цілей, задач);

• ресурси, що можуть бути виділені для забезпечення національної безпеки та умови і можливі способи їх використання.

Зміна будь-якої із цих “змінних” майже стовідсотково призводить до порушення бажаного балансу між ними, який розглядається як оптимальний і, таким чином, буде вимагати уточнення (зміни) інших змінних.

Окрім того підходи, що ґрунтуються на “інтуіції”, передбачають розподіл національних інтересів і цілей по пріоритетності без врахування впливу на неї наслідків реалізації стратегії, яка вбачається оптимальною.

Безумовно, комплексний аналіз зазначених змінних є необхідним. Але він більшою мірою передбачає опис проблеми забезпечення національної безпеки у статиці, ніж дослідження прогнозу динаміки розвитку та взаємозв'язку цих змінних у контексті визначення можливих шляхів реалізації національних інтересів. Тому вказані підходи є статично-описові та занадто спрощені.

Певною мірою вони можуть бути використанні при розробці документів концептуального рівня (в силу відносно довгострокового їх характеру). Але покладатися на них при розробці доктринальних документів, наприклад, Воєнної доктрини чи Стратегії національної безпеки не варто.

Все що можуть статично-описові підходи - вказати загальний напрямок аналізу проблеми забезпечення національної безпеки та розробки відповідних концепцій, доктрин та стратегій. Але чіткої відповіді на питання, як визначати цілі та як побудувати їх ієрархію, ці підходи не дають.

Тому при розробці Стратегії національної безпеки виникає нонсенс, коли саме стратегія визначає кінцеві цілі, а не навпаки, коли поставлені цілі, мають визначати ту чи іншу стратегію їх досягнення. Тобто виникає ситуація, зворотна процесу визначення цілі, засобів та способів щодо їхнього досягнення.

Модернізацією статично-описового підходу, заснованого на “інтуїції”, є підхід, коли при розробці Стратегії головна увага приділяється одній із змінних (фактору), яка, з тих чи інших причин, розглядається у якості детермінанти.

Наприклад, при плануванні структури та чисельності збройних сил такою змінною (фактором) можуть бути загрози (не обов’язково у воєнній сфері!), технології або ресурси. Оптимальне рішення полягає в нейтралізації (зниження рівня) цих загроз, використанні переваг сучасних технологій або ж більш ефективному використанні наявних ресурсів.

Так, новітні розробки систем озброєнь, бойової і спеціальної техніки, економічні можливості щодо реалізації вказаних розробок, зумовлюють прихильників технологічної детермінанти розробляти стратегію національної безпеки і, відповідно, структуру збройних сил таким чином, щоб скористатися перевагами, які надають ці системи над імовірними супротивниками.

Прихильники підходу, орієнтованого на використання ресурсної детермінанти, будуть при розробці Стратегії національної безпеки, відстоювати необхідність перегляду поглядів щодо застосування збройних сил. Це, як правило, передбачає розширення або уточненні задач, які на них покладаються і, відповідно, переорієнтацію спрямованості їх розвитку та структури.

Зокрема, це може бути прийняття політичного рішення щодо надання права збройним силам наносити превентивні удари, розширення (звуження) географічних масштабів їх застосування, перегляд їх головних завдань в контексті інтегрального вектора імовірних загроз у воєнній сфері тощо.

У кінцевому підсумку, прихильники орієнтації на ресурси будуть відстоювати заміну стратегії, яка передбачає розвиток збройних сил, здатних вести широкомасштабну війну, а отже і проводити стратегічні оборонні чи наступальні операції, на варіант стратегії, за якого мова буде йти про інші спроможності та завдання збройних сил.

Наприклад, на думку розробників стратегії, збройні сили мають бути готові брати учать лише в одному великомасштабному прикордонному конфлікті (оперативного масштабу) або одночасно в двох, але обмежених прикордонних конфліктах (оперативно-тактичного масштабу).

Тобто враховуючи аналіз можливого характеру можливих загроз та наявних ресурсів, розробники стратегії будуть виходити з побоювання, що наявні сили (ресурси) не зможуть забезпечити виконання варіанта стратегії, згідно якого збройні сили мають бути здатними вести широкомасштабну війну.

Є всі підстави стверджувати, що саме такий підхід до розробки стратегій став майже традиційним в Україні.

Так, при розробці державних програм реформування та розвитку ЗС України, спочатку було прийняте рішення щодо відмови від організації так би мовити “рівномірної кругової оборони” території держави і зосередження основних зусиль на відбитті можливої агресії лише на декількох оперативних напрямках.

Сьогодні ж із-за хронічного недофінансування та безперервного скорочення національних збройних сил мова вже йде про забезпечення їх спроможності до участі у воєнному конфлікті прикордонного характеру. Звичайно, під це підводиться відповідне обґрунтування та "наукова база" вітчизняних науковців та експертів.

Коли ж акцентується увага передусім на загрозах національній безпеці, може статися, що інтереси, пріоритетність яких визначена чисто інтуїтивно, стануть функцією тієї чи іншої загрози, що є недопустимим. За таким умов є ризик надмірної реакції на загрозу із залученням значних ресурсів, неадекватних ступені важливості реалізації того чи іншого національного інтересу для забезпечення національної безпеки.

Але, очевидно, що пошук оптимальних управлінських рішень, спрямованих на досягнення національних цілей та їх реалізація передбачають передусім організацію процесу забезпечення національної безпеки. Тому вищезазначені та інші змінні є лише вихідними передумовами цього процесу. В кінці-кінців, як уже зазначалося, загрози, наприклад, певною мірою є також функцією національних інтересів і цілей.

Окрім того акцентування уваги на одній із перемінних, тобто розгляд її як головного фактора-детермінанти стратегії, не дає можливості скласти з окремих деталей загальну картину вищевказаного процесу.

Очевидно також, що за будь-яких обставин, тільки відносно статичні національні інтереси і цілі є визначальними змінними при розробці керівних документів щодо забезпечення національної безпеки.

Наприклад, життєво важливий інтерес залишиться таким, незалежно від наших оцінок загроз щодо його реалізації та наших рішень стосовно заходів, спрямованих на його реалізацію.

Саме реалізація вказаного інтересу відображає бажаний рівень національної безпеки, тобто стан соціальної системи (суспільства, держави) після виконання обраних нами рішень, що спрямовані на забезпечення безпеки.

Саме національні інтереси спонукають розробників стратегії національної безпеки до пошуку варіантів досягнення вказаного стану, а не ті чи інші чинники процесу його досягнення.

Тому найбільш логічним в межах підходів, орієнтованих на “інтуїцію” є метод, основою якого є побудова ієрархії національних інтересів (цілей) й на цій основі пошук засобів та способів їх реалізації.

Позитивним у методі є й те, що він передбачає оцінку національних цінностей, які лежать в основі формування національних інтересів. Цей метод широко використовується в США, Російській Федерації, а останнім часом є спроби його використання і в Україні.

При використанні цього методу національні інтереси передусім класифікуються по категоріям та за рівнями важливості.

Категорії використовують для кращої структуризації національних інтересів, зокрема, в США вважають за доцільне розподіляти їх по чотирьох категоріях:

• захист батьківщини;

• економічне процвітання;

• пропаганда цінностей;

• сприятливий світовий порядок.

Звичайно, розподіл інтересів по категоріях має досить умовний характер. Один і той же інтерес одночасно може мати відношення до кількох категорій. Окрім того, серед фахівців є думка, що достатньо обмежитися й трьома категоріями: безпека; добробут; цінності.

Щодо рівня важливості інтересів, то серед дослідників немає єдиної думки. Але, як правило, розрізняють інтереси виживання, життєво важливі, важливі, головні, периферійні, другорядні.

Так, американські фахівці при розробці стратегій з питань забезпечення національної безпеки, як правило, розподіляють національні інтереси на інтереси виживання (життєво важливі), важливі та периферійні інтереси (по кожній із вищезазначених категорій). Тим самим передбачається, що рішення про те, чи буде держава докладати зусиль щодо реалізації того чи іншого інтересу, в основному залежить від того, до якої категорії він належить та який рівень його важливості йому надається.

Варто зазначити, що при цьому визначення рівня важливості інтересу, як і розподіл інтересів по категоріях також має досить умовний характер. Один і той же інтерес одночасно може мати не тільки відношення до кількох категорій, а й мати різну ступінь важливості у межах вказаних категорій.

Водночас, пошук оптимальної стратегії, який ґрунтується на врахуванні передусім ієрархії національних інтересів, теж не дозволяє уникнути суб’єктивізму розробників стратегій, бо значною мірою залежать від вибору ними тієї чи іншої вказаної ієрархії.

Дійсно, завжди можна висунути ті чи інші аргументи, як на підтримку запропонованої ієрархії, так і проти неї. Особливо це проявляється в кульмінаційні етапи національного розвитку та системи міжнародних відносин.

Наприклад, аналіз впливу подій до, під час і після закінчення бойових дій в Іраку у 2003 році на ієрархію національних інтересів низки країн (Росії, Німеччини, Франції, Великобританії, Польщі та інших), є хорошою ілюстрацією сказаного.

Серед головних недоліків цього підходу є й те, що держава, яка за тих чи інших причин відмовляється від досягнення тих чи інших інтересів, які, на думку розробників стратегії, перебувають на нижчих рівнях ієрархії, фактично обмежує потенційну свободу своїх дій, спрямованих на забезпечення національної безпеки.

Практика забезпечення національної безпеки містить чимало прикладів, коли “ціна” реалізації рішення про доцільність (необхідність, важливість тощо) реалізації інтересу, яке будуть вимушені прийняти “завтра”, може бути набагато більшою, ніж якби таке рішення було прийнято “сьогодні”. Мова йде про вартість необхідних для цього засобів і ризики, пов’язані з реалізацією інтересу “завтра”.

Окрім того, навіть коли є суспільний і політичний консенсус щодо деякої сукупності національних інтересів, їх ієрархія є не більше ніж передумова забезпечення національної безпеки. З ієрархії національних інтересів аж ніяк не випливає, що значення тієї чи іншої цілі, досягнення якої передбачене стратегією і розглядається як умова реалізації національного інтересу, відповідає категорії та рівню важливості інтересу, з якою вказана ціль пов’язується.

З огляду на це прихильники підходу щодо пошуку оптимальної стратегії, який ґрунтується на ієрархії національних інтересів, часто пропонують звузити коло змінних.

Наприклад, пропонується розглядати тільки два фактори: потенційний збиток національним інтересам та актуальність (значущість) інтересу. Але, як справедливо зазначає американський дослідник Майкл Н.Шмітт, у такому випадку удається лише визначити пріоритетність цілей на тому чи іншому ієрархічному рівні інтересів, а не між ними.

В цілому ж, описані підходи щодо розробки оптимальної стратегії об’єднує їх інтуїтивність. Вони пропонують висновки, не акцентуючи увагу на структурі та послідовності процесу, який до них привів.

Тобто спочатку пропонується довіритися інтуїції фахівців, щоб повірити передумовам, які вони висувають (починаючи від сукупності національних інтересів та закінчуючи загрозами щодо їх реалізації), а потім погодитися з висновками, як наслідком цих передумов.

У контексті зниження рівні невизначеності при розробці стратегії національної безпеки не варто очікувати від “інтуїтивних” підходів принципово більшого, ніж вони можуть дати.

Але заперечувати важливість інтуїції фахівців при її розробці, було б неправильно. Вона завжди буде відігравати значну роль.

Суперечливість та різноманітність чинників, які здійснюють вплив на національну безпеку, на формування та функціонування системи її забезпечення не дозволяє строго формалізувати процес визначення національних інтересів, побудови їх ієрархії та розробку стратегії, спрямованої на їх реалізацію. Із-за складності, суперечливості, недостатньої прогнозованості умов забезпечення національної та міжнародної безпеки, які практично не піддаються достовірному кількісному виміру, мабуть не варто сподіватися на це і у майбутньому,

Звичайно, якщо проблема, яка виникла у сфері національної безпеки, відносно проста, то суб'єкти, відповідальні за прийняття управлінських рішень, можуть покладатися на досвід та інтуїцію. У такому випадку наявна інформація та більш-менш формалізовані процедури її опрацювання можуть дати бажаний рівень впевненості в оптимальності прийнятого рішення щодо забезпечення безпеки. Практичний досвід і професійна підготовка фахівців СЗНБ, дозволяє їм інтуїтивно розробити та запропонувати необхідну у даному випадку низку заходів, спрямованих на розв’язання проблеми.

Але більшість проблем, які постають сьогодні перед СЗНБ, стають все складнішими. Тому отримати за допомогою “інтуїції” оптимальне рішення, спрямоване на їх розв’язання, стає все важче. Тому актуальною є розробка підходів, які б дозволяли зменшити вплив невизначеності та суперечливості факторів, які негативно позначаються на адекватності управлінського рішення реаліям процесу забезпечення національної безпеки.

Цю проблему доцільно вирішувати шляхом системного аналізу самого процесу прийняття рішення. Його органічною складовою має бути також аналіз динаміки та параметрів розвитку ситуації, у тому числі з використанням “інформованої” інтуїції та вищеописаного інформаційного механізму прийняття управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки.