12.3. Принципові обмеження при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки

Успішне функціонування механізму прийняття рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки передбачає відповідне уявлення про сукупність взаємопов’язаних факторів, зокрема, таких як політичний режим, форма державного устрою, система національних інтересів. Має бути отримана та піддана критичному аналізу й аналогічна інформація стосовно інших країн, передусім суміжних.

Водночас у сучасних умовах обсяг та суперечливість різноманітної інформації, що надходить до учасників стратегічного планування зростає значно швидше, ніж вони встигають її ґрунтовно опрацювати. Тобто однією з властивостей інформації, що надходить, є її надлишковість.

З іншого боку, за різних причин детальне опрацювання вказаної інформації часто є невиправданим (вимоги щодо оперативності, економічності тощо). Тому необхідна фільтрація інформації та оцінка її достовірності.

Особливістю рішень, які приймають учасники стратегічного планування забезпечення національної безпеки є й те, що ці рішення приймаються в умовах ризику, конфлікту і невизначеності.

Інколи ця “тріада” доповнюється, так званою, політичною доцільністю. Їх джерела та причини різноманітні. Але з’ясування їх природи та причин виникнення є принципово важливим, особливо - невизначеності.

Так, будь-яка суперечливість та нечіткість нормативно-правової бази породжує невизначеність, бо з’являються додаткові труднощі в оцінці ситуації, коли необхідно однозначно визначитися щодо наявності загроз національним інтересам та можливих засобів і способів їх нейтралізації.

Наприклад, оскільки на правоохоронні органи не покладаються функції по захисту територіальної цілісності, то вони не будуть оцінювати ситуацію в контексті загроз сепаратизму чи їм подібних явищ

Невизначеність може мати і “суб’єктивний“ характер. Зокрема, вона може бути результатом недостатньої чіткості при постановці завдань стратегічного планування або ж мати місце у новій безпрецедентній ситуації, коли особи, які приймають рішення, не можуть опертися на вироблені роками стереотипи.

Для України такі ситуації є типовими, оскільки багато досить важливих рішень з питань забезпечення національної безпеки приходиться приймати “вперше”, та ще й в умовах інтенсивної переоцінки суспільних цінностей, ціннісних орієнтацій та «циркуляції» політичних еліт, які приходять до владного олімпу.

Досить впливовим є також зовнішній чинник (як зі Сходу, так і Заходу), оскільки стосовно України власний інтерес мають чимало країн.

Звичайно, за цих умов, так звані вольові політичні рішення часто є об’єктивною необхідністю. Ситуація, так би мовити, спонукає до цього. Є підстави стверджувати, що впродовж років незалежності України майже всі принципові рішення з питань забезпечення національної безпеки приймалися саме таким чином. Тобто політичні пропозиції та рекомендації часто були більш визначальними (вагомими), ніж результати наукового стратегічного аналізу комплексної проблеми забезпечення національної безпеки в різних її вимірах (економічних, культурологічних, воєнно-політичних тощо).

Невизначеність може бути пов’язана і з оцінкою інформації, коли мова йде не про нестачу інформації, а про її розпорошення (розшарування).

Це ситуація, коли всі стани об’єкта управління, перебігу якогось процесу та його кінцеві результати однаково ймовірні, що фактично рівнозначне повній відсутності інформації про об’єкт (процес).

Можна, звичайно, вважати, що припущення про рівноймовірність гіпотез, які висуваються в процесі прийняття рішень, дуже жорстке. Що насправді є деякий спектр ймовірностей стосовно доцільності прийняття того чи іншого рішення на основі результатів аналізу наявного масиву інформації: від близьких до нуля до одиниці.

Але й у цьому разі невизначеність зберігається. Тільки вона полягає в тому, що часто, всупереч здоровому глузду, гіпотеза, імовірність здійснення якої велика, несе в собі мало корисної інформації, а інформація, отримана від підтвердження малоймовірного припущення, є, навпаки, дуже цінною для забезпечення національної безпеки.

Наприклад, має місце деяка альтернатива (із наявних варіантів рішень), доцільність прийняття якої незначна із-за низької ймовірності настання небажаної події, яка визначена експертами.

Але насправді врахування саме цієї альтернативи (варіанту рішення) має найбільшу актуальність (доцільність) для забезпечення національної безпеки ніж інші. Так, ймовірність війни завжди незначна. Але всі країни вимушені постійно здійснювати стратегічний аналіз будь-якої інформації, яка підтверджує це малоймовірне припущення щодо можливої війни (воєнного конфлікту). Відповідно, мають завчасно прийматися й рішення, спрямовані на зміцнення обороноздатності держави.

Третій вид невизначеності, зумовлений тим, що в задачах пов’язаних із забезпеченням національної безпеки, ключове місце посідає прогноз, який пов’язаний з необхідністю будувати деяку прогностичну модель.

Майже до кінця ХХ століття переважна частина вчених була переконана, що завжди можна побудувати вказану модель і, володіючи сучасною обчислювальною технікою та знаючи попередній стан об’єкта (процесу, явища), як завгодно далеко заглянути у майбутнє. Але напрацювання, отримані в межах теорії нелінійних процесів та теорія хаосу показали, що для більшості процесів (а саме такі головним чином протікають у суспільстві) це далеко не так.

Перша проблема полягає в складності моделі, оскільки розмір фазового простору (кількість змінних параметрів, які мають бути піддані ґрунтовному аналізу та вивченню при моделюванні) не повинен перевищувати 5-10. Саме тому, як зазначалося вище, кількість стратегічних рішень (альтернатив) не повинна перевищувати числа дев’ять.

Суть другої проблеми в тому, що навіть незначні похибки в оцінці попереднього стану об’єкта та змінних, які його визначають (наприклад, оцінка наявного рівня національної безпеки або факторів, які визначають цей рівень), дають з часом значні не пропорційні відхилення від прогнозованої проекції його розвитку, а відтак і очікуваного стану в деякій перспективі. Очевидно, що вказані відхилення будуть зростати із зростанням глибини прогнозу.

Це означає, що майбутнє не може бути однозначно визначене минулим.

Проекція руху соціальної системи (процесу) принципово не є гладкою, а причинно-наслідкові зв’язки не є стійкими.

Донедавна логічна конструкція типу “якщо….то”, яка лежить в основі звичайних математичних моделей і дозволяла давати «науково» обґрунтовані прогнози – не спрацьовує.

Сказане підтверджує й концепція випадкової події, запропонована у 60-х роках минулого століття О.Курно. Її суть полягає в тому, що в реальному світі має місце наявність рядів подій (процесів) двох типів:

• рядів, які пов’язані причинно-наслідковою залежністю;

• рядів, які є наслідком випадкового пересікання рядів першого типу.

Тому мають місце події (процеси), без будь-якого зв’язку або залежності між собою. Тобто їхні причинно-наслідкові відносини мають випадковий, спонтанний характер (такі ряди називають стохастичними).

Може саме тому соціальні теорії найуспішніше пояснюють минуле. Дійсно, поки теорія створюється, ситуація встигає змінитися таким чином, що екстраполяція проекції розвитку соціальної системи та наукові знання, накопичені в межах цієї теорії, не відображають реальну траєкторію розвитку системи, не дозволяють, спираючись на вказані знання, описати (спрогнозувати) майбутній стан системи.

Низка потужних економічних, фінансових, політичних, соціальних криз і потрясінь національного, регіонального і навіть глобального масштабу, які мали місце в останнє десятиріччя і до настання яких, як правило, Уряди та світова спільнота виявилися не готові, є підтвердженням сказаного.

Тому ДУНБ, а відтак і прийняття рішень при стратегічному плануванні, принципово неможливо представити як лінійний ланцюг подій, бо кожний наступний у цьому ланцюгу стан (як суб’єкта, так і об’єкта управління) не є результатом пропорційно-лінійної зміни їх попереднього стану.

Причини та наслідки подій, які здійснюють вплив на національну безпеку занадто розгалужені та суперечливі, щоб можна було говорити про якість “лінійні” ланцюги їх динаміки.

Окрім того вони часто переплітаються. Тому кожен наступний стан суб’єкта та об’єкта (явища, процесу) національної безпеки може залежати не тільки від свого попереднього стану. В кінці-кінців змінюються національні інтереси, які є основою формування та функціонування СЗНБ, цілі та наміри політичного керівництва щодо реалізації вказаних інтересів. Це породжує значні труднощі прогнозування (моделювання) цього типу невизначеності.

Невизначеність може бути також наслідком відсутності достовірних даних, необхідних для прийняттям рішення, що в сфері забезпечення національної безпеки є досить типовим явищем.

Це “об’єктивна” невизначеність. Для її подолання необхідно здійснити пошук додаткової інформації, визначивши попередньо до неї вимоги (з урахуванням фінансових, часових та інших витрат, необхідних на добування й обробку інформації). При цьому важливо мати попередній “інформаційний опис” низки ймовірних критичних ситуацій, що дозволить:

• апріорі звузити межі “об’єктивної” невизначеності;

• в разі виникнення вказаних ситуацій, зосередити увагу на аналізі їх впливу на національну безпеку;

• в умовах гострого дефіциту часу, оперативно прийняти відносно обґрунтоване управлінське рішення.

Ключова роль у “знятті” невизначеності належить розвідці, яка має забезпечити необхідною інформацією вище керівництво держави для прийняття рішень у сфері зовнішньої політики, оборони і внутрішньої безпеки.

Проте варто зазначити, що навіть унікальна інформація, тільки тоді є важливою, коли використовується при прийнятті стратегічно важливих рішень керівництвом держави. На жаль, історія містить приклади, коли дуже важливі рішення щодо забезпечення національної безпеки приймались без врахування отриманої розвідувальної інформації (навіть особливої важливості).

Не рідко вище керівництво держави складає уявлення про загрози національним інтересам і приймає відповідне рішення не на основі комплексного аналізу результатів розвідданих, історичних, соціологічних, економічних, політичних та інших досліджень.

Це уявлення, зокрема, ґрунтується більшою мірою на оцінках тієї чи іншої держави, її керівників, армії, населення тощо, які часто є наслідком особистих контактів (не випадково, зараз стали досить популярними бесіди керівників держав "без галстуків", "за закритими дверима" тощо), впливу найближчого оточення (керівника канцелярії, секретаріату, адміністрації тощо) і, особливо, діяльності ЗМІ.

Тобто оцінки, рекомендації, пропозиції розвідок, дипломатичних відомств, науковців переважуються особистою думкою керівника держави про керівника іншої держави або про тенденції розвитку політичних, економічних чи інших процесів в країні та світі, яка формується його найближчим оточенням та у контексті подання (висвітлення) тих чи інших фактів у ЗМІ.

На цікаві парадокси "нестиковки" результатів діяльності розвідки та експертно-аналітичного середовища з іншими елементами стратегічної ланки управління вказує чимало фахівців. Зокрема, чим більш цінна і нестандартна інформація доповідається вищому політичному керівництву, тим менше їй вірять, тим складніше вона сприймається.

Чи можна вище вказані невизначеності спрогнозувати та змоделювати? З огляду на вищесказане - тільки певною мірою. У всякому випадку, на загальнодержавному рівні управління, зокрема, у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки це зробити досить важко.

Окрім того, необхідно зважати на інформаційну протидію з боку ймовірного противника, яка може набувати масштабів інформаційно-психологічної війни.

Варто мати на увазі й детально відпрацьовані та апробовані в останні десятиріччя спеціальні операції по широкомасштабній дезінформації вищого політичного керівництво та населення держави.

З початком ХХІ століття чинником впливу на прийняття стратегічних рішень керівництвом держави є комплексний психологічний тиск на нього.

Як правило, для організації вказаного тиску активно залучаються:

• "незалежні" експерти громадських організацій, які щедро підтримуються закордонними грантами;

• представники вітчизняних "незалежних" ЗМІ;

• керівники та експерти різноманітних неурядових міжнародних організацій (починаючи від тих, хто заклопотаний розвитком демократії й закінчуючи тими, на знаменах яких написані екологічні гасла);

• як правило, молоді, а відтак амбіційні та "розкручені" за рахунок зовнішньої фінансової та інформаційної підтримки, керівники політичних партій, рухів тощо, які заявляють про себе як опозиціонери до влади та існуючого порядку речей (у широкому діапазоні, починаючи від переоцінки національної історичної спадщини і закінчуючи проблемою двостатевих шлюбів);

• вітчизняні науковці, які, через відпрацьовані іншими країнами механізми та процедури, залучаються до участі у різноманітних дослідженнях, конференціях, програмах обміну досвідом тощо для розробки та пропагування "науково обґрунтованих" пропозицій щодо розв'язання накопичених проблем, які стосуються забезпечення національної безпеки⁶⁸;

• державні інституції інших країн (як правило, тоді, коли діяльність вище зазначених "суб'єктів стратегічного планування" не дала бажаного (очікуваного) результату для вказаних країн.

Таким чином, суперечливість та можлива недостовірність інформації, яка використовується при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки не дозволяють повністю виключити елемент невизначеності в опрацьованих вихідних даних вказаного планування.

Тому будь-яке державно-управлінське рішення щодо забезпечення національної безпеки у разі його практичної реалізації об’єктивно породжує певний ризик можливих збитків (втрат) у контексті реалізації національних інтересів, що має бути оцінено та враховано заздалегідь (до прийняття рішення).

Принципово важливо, що величина ризику залежить від ієрархічного рівня управління, на якому приймається рішення.

Більший ризик притаманний більш вищому рівню управління.

На вказаному рівні сукупність рядів першого типу, тобто тих, які є “ланцюгами” подій (процесів), що мають причинно-наслідкову природу значно більша. Тому випадковість їх “перетину” та утворення рядів другого типу, а саме рядів стохастичних подій (процесів) більша.

Звичайно, у загальному випадку, не варто пов’язувати ризик тільки з настанням якихось несприятливих подій. Можливі стохастичні за природою події, які є сприятливими, бажаними для сфери національної безпеки, але це не змінює суті сказаного.

Окрім того, оскільки величина ризику суттєво залежить від якості та повноти опрацьованої інформації, то природно, що він більшою мірою властивий при розв’язанні довготривалих проблем, на які передусім і, як правило, спрямовують зусилля на стратегічному рівні управління.

Звичайно, це також призводить до зростання величини ризику у разі реалізації (чи не реалізації) того чи іншого управлінського рішення (альтернативи), яке приймається на вказаному рівні.

У кінцевому підсумку помилки, які були допущені на загальнодержавному рівні стратегічного планування можуть мати дуже тяжкі та довготривалі наслідки для національної безпеки. Вони можуть призвести до кризових і навіть надзвичайних ситуацій у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави.

Окремо варто зазначити, що чим вищий ієрархічний рівень управління, тим менше при підготовці управлінських рішень та оцінці ризиків їх реалізації можна розраховувати на ефективність застосування тільки формальних методів та математичне моделювання. Причина очевидна - чим вищий рівень управління, тим менше можливостей структурувати проблему, яка потребує розв'язання.

Для отримання в процесі моделювання оцінки ризику у разі реалізації того чи іншого рішення (альтернативи) потрібно мати постійній набір умов прийняття вказаного рішення та можливість повторити певну кількість експериментів (за тих же умов). При дослідженні соціальних систем це є значною проблемою.

По-перше, вказані умови не можуть бути постійними в сучасному динамічному світі.

По-друге, завжди існує небезпека, яка зростає по мірі просування на вищий ієрархічний рівень управління, що будуть не враховані ті чи інші чинники, які описують вказані умови.

Не варто також сліпо копіювати досвід інших країн щодо забезпечення національної безпеки. Це та специфічна сфера, де кожна країна, якщо її розглядати крізь призму національних проблем забезпечення безпеки, зокрема, проблем стратегічного планування, є по своєму унікальною.

Описані чинники, які характеризують складнощі та негативні впливи на стратегічне планування забезпечення національної безпеки, свідчать про зростання важливості експертно-аналітичної та консультативно-дорадчої підтримки особи, яка здійснює вибір остаточного рішення в інтересах національної безпеки, з боку висококваліфікових фахівців.

Мова йде про фахівців, які повинні мати комплексні знання та вміння для системного дослідження і підготовки відповідних пропозицій та рекомендацій керівництву держави щодо державно-управлінських аспектів забезпечення національної безпеки.

Це зумовлює необхідність їх спеціальної професійної підготовки. На жаль, в Україні підготовка таких фахівців розпочалася в Національній академії державного управління при Президентові України тільки у 2008 році з відкриттям спеціальності «Державне управління у сфері національної безпеки».

Значний вплив на прийняття рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки також здійснює конфліктність.

Сьогодні загальна теорія конфлікту розглядає:

• конфлікти між індивідами і групами;

• конфлікти в організації й між організаціями;

• економічні, політичні, соціальні ідеологічні, міжнаціональні конфлікти;

• міжнародні конфлікти у різних їх вимірах, у тому числі воєнні та інші.

Варто зазначити, що ситуація усвідомлення несумісності позицій, суперечливості інтересів двох сторін ще не стає конфліктом. Він наступає тоді, коли відбувається зіткнення інтересів, поглядів, позицій сторін. Одним із чинників конфліктних ситуацій при прийнятті державно-управлінських рішень має місце тоді, коли відбувається тотальна переоцінка цінностей в суспільстві.

В літературі виокремлюють такі типи конфліктів між:

• органами державної влади і суспільством (проблема легітимності);

• різними гілками влади;

• органами державної влади і окремими інститутами політичної системи (партіями);

• представниками владних структур, яких влаштовує чинна політична система та опозицією, яка намагається змінити вказану систему;

• органами державної влади і місцевого самоврядування та індивідом.

Джерела вказаних конфліктів та чинники, які призводять до їх загострення не можуть не здійснювати впливу на учасників стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

Таким чином, невизначеність, ризик та конфліктність значною мірою визначають реальну ситуацію, в якій приймається рішення при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки та можливі наслідки його реалізації. Між ними існує певний зв’язок, інформація про який є важливою. Наприклад, кількість альтернатив і ступінь ризику їх реалізації взаємопов’язані.

Тому кожна альтернатива (рішення) при стратегічному плануванні може і має бути оцінена в категоріях ризику, конфлікту та невизначеності.

При цьому доцільним є послідовний перебір тими, хто готує стратегічні рішення, різних комбінацій ризику, конфліктності та невизначеності, які характерні для цих рішень.

Аналіз можливих управлінських ситуацій, дозволяє встановити, що окрім очевидно складної ситуації, коли одночасно мають місце максимальні ризик, невизначеність та конфліктність такими є й випадки, коли має місце:

• максимальні конфліктність та невизначеність;

• максимальні конфліктність та ризик;

• максимальні невизначеність та ризик.

Але, оскільки, ризик, конфліктність та невизначеність є змінними величинами, множина управлінських ситуацій при підготовці та виборі альтернативних рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки, у контексті вказаних величин, може бути досить значною.

Для визначення ієрархії управлінських ситуацій доцільно розглянути їх в контексті такого важливого критерію для забезпечення національної безпеки, як оперативність реагування на зміну ситуації, в якій відбувається реалізація національних інтересів.

З огляду на цей критерій часто, більш доцільніше прийняти рішення в умовах максимальної невизначеності (наприклад, якщо є впевненість що потенційна загроза вже переросла у реальну загрозу), ніж втрачати час на зниження рівня невизначеності та пошуки більш оптимального рішення. Може так статися, що більш оптимальне рішення взагалі буде непотрібне, а сама СЗНБ або зіткнеться зі ще більшими загрозами для національних інтересів, або може втратити частину потенціалу, що значно ускладнить виконання завдань щодо нейтралізації вказаних загроз.

При цьому для зменшення вказаної невизначеності доцільним є використання комплексних адаптивних систем, побудованих на основі планування використання різних можливостей для нейтралізації конкретної загрози національним інтересам.

Це зумовлює необхідність визначення та аналізу факторів, що здійснюють вплив на розвиток СЗНБ, їх класифікації, а також визначення ієрархії та причинно-наслідкових зв'язків між ними, тенденції змін у середньостроковій та довгостроковій перспективі, закономірностей щодо їх впливу на вказану систему, сукупності методів дослідження цих факторів.

При цьому при визначенні факторів, що здійснюють вплив на розвиток СЗНБ України необхідно, зокрема враховувати:

• недосконалість інформаційно-аналітичного забезпечення вказаної системи, визначеного регламенту взаємодії її елементів, а також недостатність відповідних аналітиків та відсутність необхідної мережі інформаційно-аналітичних центрів, сучасних засобів і технологій обробки інформації;

• низька якість вхідних даних системи, насамперед, їх достовірності, точності, своєчасності та повноти, що зумовлена значною динамікою змін тенденцій процесів, які відбуваються у сфері національної безпеки, їх суттєвою невизначеністю і непередбаченістю, а також значною мірою суб'єктивним характером знань щодо закономірностей, причинно-наслідкових залежностей та зв'язків між цими процесами;

• недосконалість науково-методичного апарату виявлення, аналізу й оцінки деструктивних та стабілізуючих факторів, їх характеру і причин виникнення, прогнозування динаміки їх змін;

• обмежені можливості безпосереднього використання досвіду з інших сфер життєдіяльності суспільства, держави, бізнесу, інших країн, зокрема, щодо створення та впровадження паспортів загроз національним інтересам, систем критеріїв, індикаторів (показників) оцінки ефективності формування та реалізації державної політики національної безпеки й, відповідно, стратегічного планування у цій сфері;

• швидке старіння інформації, зумовлене високою динамікою процесів у сфері забезпечення національної безпеки, що значно обмежує можливості застосування попереднього досвіду і визначає потребу постійного уточнення складу, ієрархії, зв'язків основних факторів впливу на реалізацію національних інтересів.

Таким чином принциповою особливістю рішень, які приймаються учасниками стратегічного планування забезпечення національної безпеки і які накладають суттєві обмеження на вказане планування, є те, що вони приймаються в умовах ризику, конфлікту і невизначеності, а інколи вони доповнюються й так званою політичною доцільністю.

Зростання масштабів економічної глобалізації та геополітичні трансформації значно актуалізують необхідність врахування вказаних факторів.

Так, фактор невизначеності об'єктивно розширює сферу застосування збройної сили як ефективного засобу нейтралізації нових загроз, зокрема таких як міжнародний тероризмом, незаконна торгівля зброєю і наркотиками, організована злочинність, піратство, торгівля людьми.