12.2.Методичні підходи щодо формалізації процесу стратегічного планування

Сьогодні вітчизняними та іноземними фахівцями приділяється достатньо уваги дослідженню проблемних питань розробки та впровадження ефективних методів і моделей стратегічного планування.

Вдосконалення вказаних підходів і моделей сприяє систематизації знань стосовно суб’єктів, об’єктів і предметів планування, формуванню логіки їх раціонального використання в інтересах досягнення головної мети планування.

Проте більшість цих досліджень стосуються проблем, які належать до сфери бізнесу (економіки) і значно менше методології стратегічного планування на загальнодержавному рівні, у тому числі планування реалізації політики національної безпеки.

Тому наявні методичні підходи у контексті формалізації стратегічного планування забезпечення національної безпеки не враховують особливості вказаного планування, обмежені певною конкретною сферою їх застосування або ж розробкою якогось конкретного документа.

Окрім того вони не мають належної системної ув’язки з процесами стратегічного планування у соціально-економічній та інших сферах життєдіяльності суспільства та держави і, як правило, не відрізняються комплексною оцінкою та плануванням матеріально-технічного, фінансового та інших видів забезпечення.

Водночас незважаючи на розмаїття методів стратегічного планування, що відрізняються, зокрема, послідовністю та змістом їх етапів, сукупністю критеріїв і показників, які використовуються, всі вони обов’язково включають процедуру формування та вибору прийнятних варіантів стратегічних рішень.

Суттєва невизначеність, складність, взаємозалежність процесів, які здійснюють вплив на формування та реалізацію національних інтересів, неможливість побудови ідеально адекватних моделей, які б описували розвиток можливих ситуацій у сфері забезпечення національної безпеки, також обумовлюють необхідність формування варіантів альтернативних рішень, конкуруючих між собою на деякому інтервалі можливих рішень.

Такий підхід дозволяє підвищити гнучкість та надійність стратегічного планування і, таким чином, державного управління національною безпекою, бо за необхідності дозволяє оперативно переорієнтувати наявні ресурси на один з попередньо сформованих альтернативних варіантів рішення.

Таким чином формування альтернативних варіантів управлінських рішень є одним із завдань стратегічного планування реалізації політики національної безпеки, засобом зменшення рівня невизначеності, підвищення обґрунтованості, інформативної насиченості процесу планування.

Проекти вказаних рішень з питань забезпечення національної безпеки, як правило, мають за мету зміну потенціалу (можливостей) країни. Ці проекти узагальнюють результати стратегічного аналізу пошуку засобів, способів і резервів для підвищення спроможності держави щодо реалізації життєво важливих національних інтересів. Вони є запорукою своєчасної адаптації СЗНБ до мінливих умов середовища формування та реалізації національних інтересів, а відтак мають істотні наслідки у разі виконання чи не виконання у визначений період.

Таким чином розробка проектів управлінських рішень щодо забезпечення національної безпеки передбачає виконання низки процедур, зокрема:

• пошук (обґрунтування) альтернативних варіантів рішень;

• попередній відбір найбільш імовірних варіантів та їх комплексна оцінка;

• відбір варіантів рішень для особи, яка приймає остаточне рішення.

Формування множини вказаних рішень передбачає врахування низки об’єктивних та суб’єктивних чинників, зокрема:

• вимоги чинного законодавства;

• ресурси, які виділені на підготовку та реалізацію рішень;

• неоднозначність та суперечливість оцінок процесів (явищ, подій тощо), які здійснюють вплив на умови формування і реалізації національних інтересів;

• вимоги до вихідної інформації з боку особи, яка приймає остаточне рішення (час та форма надання, погодження проекту рішення з іншими суб'єктами планування тощо).

Досвід провідних країн свідчить, що для розробки альтернативних варіантів рішень при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки, важливим чинником є залучення досить широкого кола висококваліфікованих фахівців-аналітиків та експертів.

Обумовлено це тим, що вказана діяльність передбачає дослідження причинно-наслідкових зв’язків, які породжують проблеми, здійснювати пошук шляхів їх розв’язання, виконувати системний аналіз сукупності дій та їх наслідків, які мають місце у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави.

У даному випадку головним завданням аналітиків та експертів є пізнання суті, причин, тенденцій розвитку подій (явищ, процесів тощо), оцінка ситуацій, прогноз їх розвитку, напрацювання на основі аналізу різноманітної інформації пропозицій, коментарів тощо.

Особливої ваги якість результатів вирішення вказаного завдання набуває в сучасних умовах.

Зокрема, це обумовлено тісним взаємозв’язком політичних, економічних та культурологічних складових глобалізації, запитом з боку органів державної влади на аналітичні прогнози щодо трансформації середовища реалізації національних інтересів.

Варто також підкреслити й про важливість у даному випадку як пізнавальної (гносеологічної), так і перетворювальної функції аналітичної діяльності.

Перша уособлює нерозривну єдність емпіричного та теоретичного матеріалу й об'єднує, зокрема: спостереження, опис, уявлення, судження, аналіз, синтез, дедукцію, індукцію, моделювання.

Перетворювальна функція аналітичної діяльності передбачає, що людина активно впливає на оточуючу дійсність та на її обриси у майбутньому.

Таким чином створення робочої групи із кваліфікованих фахівців та експертів, належна організація їх роботи є ключовим елементом процесу стратегічного планування забезпечення національної безпеки, необхідною умовою формування обґрунтованих проектів рішень у процесі планування.

На жаль, на вітчизняних теренах при формуванні кількісного та якісного складу вказаних робочих груп на цю обставину часто не звертають належну увагу.

Як правило, до складу робочих груп включають, так би мовити, за посадою. Тому чимало високопосадовців одночасно працюють у десятках груп, комісій тощо, на які покладається розробка конкретних документів з питань забезпечення національної безпеки.

Тобто вважається - оскільки вони займають високі посади (до речі, як правило, політичні: міністри, заступники міністрів тощо) вони вже опанували всі "тонкощі" аналітичної діяльності. Очевидною є й якість підготовлених такими групами документів.

Накопичений досвід також свідчить, що множина альтернативних рішень у процесі стратегічного планування має бути не меншою ніж три, але не більшою ніж дев’ять.

Мінімальне значення зумовлене необхідністю забезпечення конкуренції між варіантами альтернатив, а максимальне - психофізіологічними можливостями фахівців та експертів щодо системного аналізу варіантів та суттєвими витратами ресурсів і часу на розробку кожного з них.

Акцент на необхідності системного аналізу альтернатив не випадковий. Його застосування ефективне при розв’язанні проблем, що передбачають вибір найкращої альтернативи в умовах неповноти інформації, ризику тощо.

Будучи методологією дослідження об’єктів (процесів, явищ) шляхом представлення їх як систем і аналізу цих систем, системний аналіз є особливо ефективним засобом розв’язання недостатньо структурованих проблем. А саме з такими проблемами приходиться мати справу при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки.

При системному аналізі будь-який об’єкт (проблема) розглядається як система взаємопов’язаних складових елементів, їх властивостей, а процедура аналізу передбачає кілька етапів. Серед них, зокрема:

• постановка завдання (визначення об’єкта дослідження, постановка цілей і завдань, формулювання критеріїв для вивчення об’єкта та управління ним);

• виділення системи, яка підлягає вивченню та її структуризація;

• створення узагальненої моделі системи, яка досліджується (параметризація, встановлення залежностей між введеними параметрами, схематичний опис системи шляхом виділення її складових (підсистем) і визначення їх ієрархії, остаточний вибір цілей і критеріїв).

Основною процедурою є побудова загальної моделі системи, яка має відображати головні взаємозв'язки елементів системи, які дозволяють чітко сформулювати та вирішити поставлені завдання дослідження, зокрема дати оцінку наслідків реалізації обраних альтернатив у майбутньому.

Тому системний аналіз оперує досить широким рядом змінних (внутрішніх і зовнішніх), спрямований на тривалу перспективу та заохочує творче мислення. Тобто він має справу з високим ступенем невизначеності, досліджує потреби, ризики та можливості розвитку суспільства і держави в умовах середовища, що безперервно змінюються.

З огляду на вищевикладене, методологія системного аналізу має використовуватися як при формуванні альтернативних варіантів рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки, так і при виборі варіанту, що надається особі, яка приймає остаточне рішення.

Як правило, за будь-яких умов має бути підготовлено оптимістичний варіант, що відповідає досягненню максимально можливого рівня забезпечення національної безпеки, песимістичний, що зберігає існуючий рівень забезпечення національної безпеки та найбільш ймовірний проект рішення, що надаються керівництву для прийняття остаточного рішення.

З огляду на сучасну динаміку змін середовища формування національних інтересів та умов їх реалізації, важливою є безперервність системного аналізу. Цього можна досягти шляхом поєднання можливостей сучасних інформаційно-комунікаційних технологій та потенціалу кваліфікованих фахівців і експертів у сфері забезпечення національної безпеки.

Саме дотримання цих умов гарантує своєчасне прийняття якісних рішень при стратегічному плануванні забезпечення національної безпеки, а не розповсюджені у вітчизняній практиці "політичні доцільності" та "політичні домовленості", які у кінцевому підсумку породжують волюнтаристські імпровізації щодо визначення та реалізації життєво важливих національних інтересів.

На жаль, на вітчизняних теренах часто проект рішення, що надається керівництву для прийняття остаточного рішення (у формі концепції, доктрини, стратегії, плану тощо), обирається не на основі результатів системного аналізу.

Окрім того в силу ідеологічних, професійних чи інших уподобань та інтересів до його остаточної редакції найближчим оточенням особи, яка приймає рішення, можуть бути внесені такі зміни, які можуть суттєво змінити саму суть поданого проекту рішення.

Внаслідок цього прийняте рішення (указ, постанова тощо) не буде адекватним реаліям і перспективам формування та реалізації національних інтересів. Щоб уникнути цього, робоча група, яка здійснювала розробку найбільш прийнятного проекту альтернативи, має здійснювати наукове супроводження проекту до прийняття остаточного рішення щодо вказаної альтернативи уповноваженою на це особою.

Таким чином основними елементами формалізації процесу стратегічного планування забезпечення національної безпеки є:

• сукупність національних інтересів (цілей);

• інтервал стратегічного планування;

• сукупність потенційних та реальних загроз реалізації національних інтересів (досягнення національних цілей);

• конкретні значення потенційних і реальних загроз реалізації національних інтересів;

• прийнятний (найбільш ймовірний), мінімально допустимий (песимістичний) та максимально можливий (оптимістичний) рівні забезпечення національної безпеки;

• інтервал поточного рівня забезпечення національної безпеки;

• обмеження на ресурси держави, що можуть бути виділені для забезпечення національної безпеки;

• обмеження, обумовлені вимогами чинного законодавства та політичними рішення, які значною мірою визначають спрямованість та можливості державно-управлінських впливів щодо реалізації національних інтересів.

З огляду на недостатню структурованість комплексної проблеми забезпечення національної безпеки при розробці та відборі альтернативних варіантів управлінських рішень щодо її розв’язання, доцільним є пошук альтернатив у "широкому" та "вузькому" інтервалах умов та можливостей П

Пошук альтернатив доцільно починати у "широкому" інтервалі. Він визначає загальні закономірності, особливості, стратегічну спрямованість державної політики національної безпеки, корелює її пріоритети із основними завданнями органів державної влади щодо реалізації національних інтересів.

На цьому етапі, як правило, використовують системний підхід, який передбачає систематизацію складових елементів об’єкту планування та вивчення їх взаємозв'язку, виявлення резервів за окремими і загальними показниками діяльності об’єкта тощо.

Серед варіантів альтернатив у «широкому» інтервалі, можуть бути, зокрема, такі:

• збереження незмінною державної політики національної безпеки та ресурсів на її забезпечення;

• збереження незмінною державної політики національної безпеки при зміні ресурсів;

• розробка принципово нової державної політики національної безпеки при збереженні базових принципів її формування та ресурсів щодо її забезпечення або ж розробка такої ж політики, коли зміна тих чи інших принципів і ресурсів є можливою.

Ці альтернативи будуть відрізнятися значним рівнем невизначеності. Але їх розробка та подальший системний аналіз дозволяє забезпечити відбір найбільш ймовірних та внутрішньо несуперечливих варіантів політичних та адміністративних рішень при стратегічному плануванні (наприклад, при підготовці проектів концепцій, доктрин, стратегій тощо).

У подальшому для відібраної альтернативи з урахуванням притаманних для неї цільової функції, набору змінних, критеріїв, обмежень та умов має бути здійснено пошук та вибір альтернатив у «вузькому» інтервалі.

Пошук альтернатив у цьому інтервалі спрямований на деталізацію альтернатив «широкого» набору та включає аналогічні операції. Але ці альтернативи відображають не стільки стратегічні, як оперативні й тактичні аспекти управлінських рішень, зокрема, щодо розробки планів, заходів, бюджетів тощо і, таким чином, деталізують попередньо обрані рішення.

Рішення щодо вказаних альтернатив на цьому етапі приймають, як правило, на основі ситуаційного аналізу, у якому використовуються як стратегічні, так і тактичні підходи.

Таким чином загальним для цих двох процедур є пошук та відбір таких проектів політичних та адміністративно-управлінських рішень щодо реалізації політики національної безпеки, що не суперечать обмеженням правового характеру та дозволяють наближатися до прийнятого рівня забезпечення національної безпеки або взагалі його перевищувати при мінімальних витратах та змінах параметрів. Це визначає як зміст альтернатив, що мають розглядатись, так і послідовність їх розгляду: з менш складних і витратних до більш складних.

В цілому ж в інформаційному аспекті пошук (розробка) альтернатив у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки у «широкому» та «вузькому» інтервалі ідентичні й фактично є певною схемою опрацювання інформації.

У даному випадку має місце такий процес прийняття рішень особами, які приймають участь у стратегічному планування, за якого здійснюються взаємообумовлені управлінські дії, об’єднані в єдиній системі.

Зокрема, серед вказаних дій: вивчення стану об’єкту планування та його складових, формування множини альтернатив, їх взаємне порівняння та погодження з цілями державної політики національної безпеки, оцінка ефективності досягнення цілей, вибір однієї із альтернатив.

Тому має місце й певна послідовність етапів обробки інформації, яка використовується при плануванні і які можна інтерпретувати як певні блоки: блок вхідних даних - блок ситуації - блок цілі - блок вибору.

Водночас ці блоки можна розглядати як взаємопов’язані елементи інформаційної моделі стратегічного планування.

Призначенням першого блоку є збір та аналіз достовірної й вагомої в інтересах стратегічного планування інформації.

У блоці ситуації відбувається оцінка достатності й придатності вказаної інформації для цілей планування з огляду на необхідність всебічного опису середовища, умов формування та реалізації національних інтересів, а також тенденцій їх розвитку.

Особливістю вказаних блоків є те, що вони об’єднують інформаційні входи, пов’язані із зовнішнім середовищем, тобто містить в собі інформацію, яка описує ситуацію, яка склалася на певний момент часу. Результатом їх функціонування є інформація, яка визначає доцільність її подальшого використання як вхідної інформації в роботі блоку цілі та блоку вибору.

Призначенням блоку цілі є формування множини альтернативних рішень, як реакції на умови формування та реалізації національних інтересів.

Завданням четвертого блоку є опис процедури вибору найкращої альтернативи з можливих варіантів (виходячи із того чи іншого критерію оптимальності дій).

У кінцевому підсумку у процесі стратегічного планування кожний наступний блок зазнає впливу попереднього, а виходячи із призначення блоків, можна визначити їх основні функції, задачі та кінцевий результат функціонування кожного блоку на кожному етапі планування (див. таблицю).

Функції, операції та результати функціонування блоків інформаційної моделі стратегічного планування забезпечення національної безпеки

Блоки	Функції	Операції	Результат роботи (вихід)
Блок даних	Пошук необхідної інформації, перевірка її на достовірність та агрегування	Ретроспективний аналіз джерел, статистичний та експертний аналіз інформації	Упорядкування, класифікація, факторизація інформації
Блок ситуації	Аналіз ступеня ризику, ступеня невизначеності та ступеня конфліктності інформації	Імовірнісна оцінка, рандомізація, рефлексивний аналіз інформації	Уточнення упущень, суперечностей, непевності інформації
Блок цілі	Аналіз ціннісних орієнтацій (інтересів, цілей), визначення (уточнення) пріоритетів, напрацювання альтернатив стратегічних рішень	Легітимізація альтернатив, їх ранжирування	Порівняння мотивів і погодження альтернатив
Блок вибору	Вибір міри ефективності, визначення корисності, пошук сфери компромісів, для вибору альтернатив	Політична оцінка, прагматична оцінка, альтернатив щодо репрезентації національних інтересів (цілей)	Максимізація еквівалентів результатів рішення щодо тієї чи іншої альтернативи

Для вибору альтернативи, яка зводить до мінімуму можливі втрати в ситуації, яка склалася (або може наступити), визначаються граничні умови допустимих альтернатив, які є результатом взаємодії блоку цілі і блоку вибору.

Варто зазначити, що можливі втрати при виборі альтернативи значною мірою залежать від реакції середовища на обраний варіант. Тому будь-яка запропонована у процесі стратегічного планування стратегія дій має передбачати оцінку наслідків у разі її реалізації.

Іншими словами, у процесі стратегічного планування окрім інформації, яка дозволяє змоделювати можливі ситуації у контексті формування і реалізації національних інтересів, завжди є настанови (вимоги), які значною мірою визначають можливі засоби та способи досягнення певних цілей. Саме вони визначають критерій вибору оптимального рішення, а відтак зумовлюють і вибір відповідної стратегії (альтернативи).

У цьому проявляється специфіка формування альтернативних рішень та вибору найбільш прийнятного у процесі стратегічного планування реалізації політики національної безпеки. Так, ієрархія національних інтересів та прийняті політичні рішення накладають суттєві обмеження при формуванні та виборі альтернатив у контексті їх значущості для забезпечення національної безпеки.

Головна особливість державного управління проявляється в державно-владному характері управлінських рішень. Вона проявляються у блоках цілі та вибору інформаційної моделі стратегічного планування й постає як система нормативно-владних вимог до планування. Вказана система є достатньо консервативна (статична).

Водночас в умовах кардинальних змін у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави систему нормативно-владних вимог до планування не доцільно розглядати, як абсолютно закриту систему. За таких умов вона має досить оперативно відкликатися на потреби суспільства і зміни політичного та економічного простору.

В цілому ж ефективність використання тих чи інших методів (методик, моделей) при обґрунтування варіантів стратегічних рішень залежить не тільки від того, настільки вони враховують специфіку стратегічного планування забезпечення національної безпеки.

Дуже важливою є однозначність та чіткість інформації щодо:

• системи критеріїв відбору альтернативних стратегічних рішень;

• початкового, прийнятного та бажаного рівня національної безпеки, характеру динаміки його змін на деякому часовому інтервалі;

• обмежень, що зумовлені мінімально допустимим (критичним) рівнем національної безпеки, тобто таким, нижче якого втрачаються умови для усталеного розвитку суспільства і держави й настають незворотні деструктивні процеси, що порушують цілісність та ідентичність соціального організму і держави.

Необхідно зазначити, що окрім достовірної оцінки ймовірних джерел загроз, від якої залежить якість стратегічних альтернатив, важливою є й оцінка власних можливостей щодо забезпечення національної безпеки. При цьому отримати останню часто буває не легше, ніж оцінки джерел загроз.

Отриманню достовірних оцінок стосовно ймовірних джерел загроз та власних можливостей щодо забезпечення національної безпеки сприяє моделювання процесу стратегічного планування.

Описані вище методичний підхід до формалізації цього процесу та його інформаційна модель певною мірою дозволяють просунутися в організації вказаного моделювання.

Але при моделюванні процесів, в яких активну участь приймають люди, принципово неможливим є повний математичний опис поведінки окремо взятої людини. Її дії визначаються значною кількістю факторів як раціонального, так і ірраціонального характеру.

Поведінку значної групи людей можна спрогнозувати, тобто оцінити ймовірність поведінки групи (їх поведінка описується законом великих чисел). Але специфічною рисою державного управління є те, що управлінські рішення приймаються окремими людьми, де цей закон, не спрацьовує.

Окрім того управлінські ситуації, які виникають у процесі забезпечення національної безпеки, як правило, є нетривіальними. Вони часто потребують у системного аналізу значного масиву різноманітної інформації, яка від ситуації до ситуації може дуже змінюватися як за обсягом, так і структурою.

Тому необхідно відноситись досить обережно до рекомендацій, які отримані в результаті математичного моделювання процесів стратегічного планування, в яких активну участь беруть державні службовці.

Але сказане не означає, що застосування математичних методів, як засобу підтримки розробки та прийняття рішень у процесі стратегічного планування забезпечення національної безпеки є недоцільним.

Зокрема, перспективною є розробка імітаційних інформаційно-аналітичних (математично-експертних) моделей процесу стратегічного планування, що об’єднали б в єдину систему сукупність математичних моделей вказаного процесу та групу висококваліфікованих фахівців і експертів зі знаннями щодо закономірностей та особливостей зазначеного планування.

У цьому разі, завдяки використанню логіки мислення людини, з’являється можливість моделювання процесу розробки та вибору альтернативних рішень (стратегій) без математичної формалізації всіх можливих впливів на вказаний процес з боку тих чи інших факторів.