11.3.Державна політика щодо подолання корупції

11.3.2. Поняття "корупція" та чинники, які здійснюють вплив на ефективність протидії корупцію в Україні

Корупція в сучасних умовах стала чинником, який становить реальну загрозу національній безпеці і конституційному ладу України. Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції"⁶⁴ від 7 квітня 2011 року N 3206-VI визначає корупцію як використання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди вказаній особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.

Під неправомірною вигодою вказаний Закон України визначає грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, що їх без законних на те підстав обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову.

Підґрунтям можливої корупції є конфлікт інтересів, а саме: суперечності між особистими інтересами особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Певною мірою можна стверджувати, що корупція є складовою механізму експлуатації суспільства бюрократичними структурами. Але в умовах належного функціонування державних інститутів влади виключно в правовому полі вона не здійснює суттєвого впливу на його повсякденну життєдіяльність.

Водночас, якщо у провладної еліти та у широких верств населення переважає користолюбство та зневага до законодавства, корупція може перетворюватися на негативний і визначальний структуроутворюючий елемент повсякденного політичного та економічного життя суспільства.

Головна загроза корупції полягає в тому, що вона перероджує державний апарат. Тому боротьба з корупцією є одним із пріоритетів, що стоять перед українським суспільством.

Таким чином боротьба з корупцією передбачає створення системи надійних правових та інституціональних гарантій суспільного і політичного контролю за діяльністю державних органів, різного роду організацій і окремих осіб.

Проте вона може зводитися лише до вимушених заходів з боку владних структур, спрямованих на відновлення елементарного порядку в суспільстві, перерозподіл сфер впливу поміж різними кланами панівної олігархії і формуваннями мафіозного типу тощо.

Безпосереднім суб'єктом корупційного правопорушення, тобто таким, вчинки якого (за певну винагороду) на користь інших осіб мають протиправні, аморальні і суспільно небезпечні результати, може виступати державний чиновник будь-якого рангу, політик, керівник громадської або господарської організацій.

У досить корумпованих країнах відбувається розподіл влади між політиками-прагматиками, особисто відданими керівнику країни, особами, які належать до найближчого оточення керівника, різного роду політиками-романтиками, політичні орієнтації яких змінюються залежно від особливостей конкретної держави і політичної кон'юнктури, а також мафіозними колами, які представляють криміналізований національний капітал.

У таких країнах видаються нормативні акти про боротьбу з корупцією. Але, як правило, ці акти позбавлені реального механізму досягнення задекларованих цілей і більшою мірою мають за мету створити видимість активної діяльності. Реально ж боротьба з корупцією досить часто виливається в розправу з представниками політичних і економічних кланів, які є суперниками.

Оскільки проблема боротьби з корупцією традиційно займає визначальне місце в політиці будь-якої країни, а рівень корумпованості та ефективність антикорупційних заходів в різних країнах дуже різняться, то важливе місце у боротьбі з корупцією має визначення її масштабів.

Вказані масштаби оцінюються за індексами сприйняття корупції, які дозволяють визначити рейтинг країни щодо рівня корумпованості відносно інших країн. Рейтинги щорічно складаються світовими дослідницькими агентствами.

Починаючи з 1998 року до вказаних рейтингів потрапляє й Україні. Але показники, з якими вона входить в рейтинги й які визначають її рівень корумпованості далеко не кращі. Більше того включно до 2011 року спостерігалася загрозлива тенденція зростання рівня корумпованості в країні.

Так, у 2006 році Україна посідала 99 місце в цьому рейтингу, а в 2009 вже 146. За 2010 рік ситуація в Україні дещо поліпшилася, але все одно вона посіла 134 місце з 178 можливих⁶⁵.

Варто зазначити, що індекс сприйняття корупції передбачає використання для його розрахунку всіх можливих джерел інформації, які щороку змінюються.

Так, серед чинників, що провокують корупцію, відзначається не надійний контроль за діяльністю чиновників, слабкість покарань, відсутність свободи преси, роздутий бюрократичний апарат і висока різниця в оплаті праці службовців державного і приватного сектора “ступінь спокуси”, суперечності в законодавстві та у підзаконних актах, обмеження конкуренції.

Дослідження, які використовують при складанні індексів сприйняття корупції, в основному містять питання, пов’язані зі зловживанням владою з метою отримання особистої вигоди, спрямовані, наприклад, на підкуп державних посадових осіб при здійсненні державних закупівель. Джерела інформації не розділяють адміністративний і політичний типи корупції.

Корупційний індекс відіграв важливу роль у підвищенні усвідомлення широкою громадськістю факту корупції. Але цей показник останнім часом піддається критиці фахівцями, зокрема щодо якості дослідницької методології, яка використовується цією організацією.

Індекс базується лише на уявленнях, адже дуже важко провести порівняльний аналіз рівня корупції у різних країнах на основі фактичних матеріалів, наприклад, кількості кримінальних справ чи судових вироків.

Такі дані у різних країнах не відбивають реального рівня корупції, вони скоріше є показником якості роботи правоохоронних органів, судів і засобів масової інформації щодо виявлення корупції.

Дослідження показали, що найвищий рівень корупції спостерігається у країнах із низьким рівнем економічного розвитку та невеликим обсягом інвестицій.

Обсяг інвестицій безпосередньо залежить від бюрократичного апарату, бо угоди щодо інвестицій часто укладаються за посередництвом чиновників. Чим складнішою є система різноманітних дозволів, погоджень тощо з боку чиновників, тим важче інвестору домогтися бажаного результату, не вдаючись до корупції.

Фахівцями виявлено тісний взаємозв’язок між якістю суспільних послуг та рівнем бюрократії. Встановлено, що у країнах із низькою якістю послуг в суспільному секторі найбільш високий рівень бюрократії, бо якість послуги знаходиться у безпосередній залежності від розміру даного хабара або приватних економічних, соціальних чи політичних інтересів.

Є певна закономірність: чим гірші економічні показники та чим більше різноманітних дозволів, чим більше звертань за допомогою до чиновників, тим більшою є вірогідність корупційних діянь, тим більш поширеною стає корупція, захоплюючи все нові й нові сфери суспільства.

Саме тому досить тісно пов’язаним з рівнем корумпованості є рейтинг економічних свобод. У січні 2011 року відома американська дослідницька організація HeritageFoundation оприлюднила рейтинг економічних свобод в Україні. За результатами досліджень вказаної організації Україна опустилася з 162 на 164 місце серед 179 країн світу. Вона посіла останнє місце в Європі й повернулась до рівня кінця 1990-х років.

Фактично саме рівень корумпованості держави є визначальним чинником, який формує відповідну стратегію поведінки та взаємовідносин передусім представників бізнесу, окремих громадян та чиновників, коли інтереси приватних та юридичних осіб перетинаються з владними повноваженнями чиновництва.

Водночас варто зазначити, що об’єктивно оцінити рівень і масштаби поширеності корупції та результати боротьби з нею в Україні сьогодні досить складно.

Чинна статистика не відображає реального стану справ, її дані не корелюються між різними відомствами і тому викривлюють реальні кінцеві результати боротьби з такими діяннями. Висока латентність корупційних правопорушень не дозволяє лише на базі статистики простежити масштабність і ступінь поширеності корупції.

За підрахунками науковців, які вивчають це явище, частка виявлених правоохоронними органами корупційних правопорушень не перевищує одного відсотка від фактично вчинених. Але навіть ці корупційні правопорушення не знаходять відповідної оцінки згідно чинного законодавства⁶⁶

Глобалізація всіх сфер життєдіяльності світової спільноти перетворила корупцію на інтернаціональну проблему. Вона стала звичним явищем і в міжнародних організаціях.

Зокрема, корупція у міжнародному економічному співробітництві проявляється при створенні підприємств за участю іноземного капіталу та реалізації інвестиційних проектів. Багато представників іноземних компаній користуються таким засобом, як “хабар” для одержання переваг у конкуренції. Шукаючи шляхи зменшення податкового тиску, вони самі йдуть на зловживання і підкуп осіб, наділених контрольними і розпорядчими функціями. Тому досить часто не тільки керівники провідних держав, а й міжнародних організацій стають учасниками гучних корупційних скандалів.

Транснаціональність корупції на сучасному етапі історичного розвитку потребує вжиття глобальних заходів на міжнародному рівні для нейтралізації загрози, яку вона представляє для безпеки світової спільноти. Тому протидію корупції на міжнародному рівні здійснюють ряд міжнародних організацій, зокрема: ООН, МВФ, СОТ, ЄС та ін. Найважливішим підсумком їх роботи є підписання міжнародних конвенцій по боротьбі з корупцією та відмиванням грошей.

Таким чином корупція в Україні є явище, яке здійснює вкрай негативний вплив на всі сфери життєдіяльності суспільства та держави, міжнародні відносини деформує громадську свідомість. Корумповані дії все більше перетворюються на норму поведінки. Недопустимо високий рівень корупції визнано навіть представниками вищих органів державної влади.

Водночас в останні роки в Україні у сфері протидії корупції було зроблено чимало позитивних кроків. Зокрема, окрім прийняття Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", який спрямовано на створення дієвого антикорупційного законодавства, Президентом України В. Януковичем визначено посилення протидії корупції, як пріоритетне державне завдання. Запроваджено на систематичній основі проведення на найвищому рівні службових нарад за участю правоохоронних органів, на яких розглядаються проблемні питання боротьби з корупцією в Україні.

Проте корупція продовжує залишатися своєрідною візитною карткою України. За даними соціологічних опитувань навіть для реалізації законних прав громадяни України вимушені давати хабара (понад 60 % респондентів заявили, що знають про випадки, коли давали хабара для ухвалення законного рішення). При цьому різні соціологічні опитування свідчать, що понад 50% громадян України вважають корупцію прийнятним шляхом вирішення питань.

Одним із головних факторів невдач влади у боротьбі з корупцією є недосконалий механізм її протидії. Зокрема, вдосконалення вказаного механізму досить часто зводилися до дискусій стосовно таких питань:

• приходу на керівні посади нової "доброчинної" еліти;

• вдосконалення чинного законодавства, зокрема, розробки чергової Антикорупційної концепції (або стратегії);

• створення спеціальної структури, на яку доцільно покласти завдання щодо боротьби з корупцією (наприклад, Антикорупційного бюро);

• скасування депутатської недоторканості.

Проте варто визнати, що побудова ефективного механізму запобігання і протидії корупції в Україні неможлива без констатування та відповідного реагування на такі чинники:

• корупція не має політичного забарвлення;

• не чесний посадовець в системі державного управління та органах місцевого самоврядування сьогодні є їх типовим елементом, сформованим національною державною кадровою політикою;

• корупція сприймається майже нормою, бо значна частина населення бачить у корупційній системі можливість оперативного подолання адміністративних бар’єрів суперечливих норм чинного законодавства, а також захисту від свавілля контролюючих державних органів;

• вплив корупції на українське суспільство і державу має комплексний характер, вона глибоко проникла у всі сфери життєдіяльності суспільства та держави, а її локомотивом є «тінізація» економічного сектору;

• із-за корупції у суспільстві функціонують дві соціальні моделі поведінки громадян, де панують своя система цінностей, свої цілі та методи їх досягнення: офіційна, яка передбачає дотримання правових і моральних норм та неофіційна, де використання протиправних методів є нормою поведінки;

• корупція здійснює потужний вплив на формування органів державної влади, на вироблення і реалізацію державної політики;

• корупція вкрай негативно впливає на міжнародний імідж України, перешкоджає, а іноді блокує надходження іноземних інвестицій;

• гасла боротьби з корупція широко використовуються у політичній боротьбі, а відтак особливо актуальними стають під час проведення президентських і парламентських виборів, а також у боротьбі за "крісла і портфелі" з політичними опонентами;

• боротися з корупційними правопорушеннями можна лише застосовуючи системний підхід.

Водночас якими б національними особливостями не визначалась природа корупції, методи запобігання і протидії їй мають передбачати одночасне виконання таких умов:

• підконтрольність державних чиновників, державних інститутів громадськості і парламенту;

• відкритість і прозорість прийняття рішень на усіх рівнях державної влади і місцевого самоврядування;

• забезпечення свободи слова, свободи ЗМІ та їхньої незалежності;

• можливість громадського контролю за прийняттям найважливіших економічних і політичних рішень;

• незалежність судової влади;

• збалансованість гілок влади.

На жаль, жодна із зазначених умов в Україні повною мірою не виконана. Тому Україна повинна вивчати досвід інших країн та запозичувати найкращі й найефективніші шляхи боротьби з корупцією в державі.

Наприклад, у Грузії боротьба з корупцією відбувалась досить радикальними методами: шляхом арештів та звільнень. Протягом короткого проміжку часу були звільнені щонайменше 15 тисяч поліцейських та близько 40% службовців.

Система боротьби з корупцією у Нідерландах включає низку дещо інших, але досить системних і ефективних заходів, зокрема, щорічно міністр внутрішніх справ країни доповідає парламенту про виявлені факти корупції і вжиті заходи щодо покарання осіб, які скоїли корупційні правопорушення.

При цьому основною формою покарання за корупційні діяння є заборона працювати в органах державної влади і втрата соціальних гарантій, наприклад, пенсійного забезпечення, а матеріали, пов'язані з корупційними діяннями, якщо вони не стосуються системи національної безпеки, стають доступними громадськості.

В Ізраїлі, який входить до двадцятки достатньо вільних від корупції країн, низький рівень корумпованості, зокрема, забезпечується системою дублювання моніторингу можливих корупційних діянь, який здійснюється урядовими організаціями, спецпідрозділами поліції, відомством Державного контролера, незалежного від міністерств і державних відомств та громадськими організаціями. Завдяки значним соціальним пільгам для чиновників і безжалісному покаранню у разі виявлення корупційних діянь, корупція практично відсутня.

У Німеччині в основу боротьби з корупцією покладено завдання знищення матеріальної, насамперед фінансової, бази злочинних угруповань, що досягається двома шляхами: конфіскацією майна і створенням належної правової бази для унеможливлення відмивання "брудних" грошей.

У Китаї на посадовця, якого викрили на відмиванні брудних грошей, на отриманні хабара або на якомусь іншому корупційному вчинку, чекає публічна страта та конфіскація всього майна.

В цілому ж корупція є серйозною перепоною для реформ в економіці, гальмує становлення ринкових інститутів, перешкоджає надходженню інвестицій та становить загрозу національній безпеці України.

Корупція справляє визначальний вплив на українську політику, економіку та інші сфери суспільного життя. Висока вартість життя та медичного обслуговування, низький рівень правової та політичної культури обумовлюють поширення корупції як соціального явища.

Вона є найсуттєвішою причиною низького рівня суспільної довіри до всіх інституцій державної влади.