11.2.2. Демократичний цивільний контроль за сектором безпеки крізь призму європейського досвіду

Демократичний цивільний контроль над оборонною сферою та правоохоронними органами держави сформульовано як політичний стандарт рядом авторитетних міжнародних організацій, таких як ОБСЄ, НАТО, ЄС, Рада Європи.

З урахуванням цього в Україні визначені такі основні напрями та проблеми щодо вдосконалення демократичного цивільного контролю за діяльністю сектору безпеки.

1. Завершення формування структури системи державного управління сектором безпеки.

Результати діяльності в даному напрямі в Україні не можна вважати задовільними. Основною причиною цього слід признати остаточну невизначеність розподілу функцій, повноважень, відповідальності та контролю в сфері безпеки між гілками влади. Відсутність такої визначеності призвела до розбалансованості управлінських рішень в даній сфері. Так, у 2008 році Президент України вніс законопроект щодо скорочення чисельності Збройних Сил на 17 тис. чол. Верховна Рада ухвалила закон, який передбачав скорочення на 9 тис. чол., а у вересні міністр оборони України виступив з ініціативою збільшення їх чисельності на 21 тис. чол.

Досі не встановлено парламентський контроль за спеціальними службами (в першу чергу розвідувальними органами). Згідно з рекомендацією ПАРЕ № 1713 для його здійснення необхідно створення спеціального комітету чи підкомітету Верховної Ради.

2. Законодавче закріплення основних параметрів і характеристик суб’єктів сектору безпеки відповідно до покладених на них функцій і завдань.

Відсутність чіткої й системної конкретизації функцій та повноважень органів державної влади позбавляє можливості законодавчого закріплення параметрів і характеристик суб’єктів сектору безпеки, що фактично робить невизначеним сферу розповсюдження і предмет демократичного цивільного контролю.

Наприклад, за існуючими законодавчими функціями парламенту, типу “визначає основи національної безпеки”, які мають широке трактування, не стоять основоположні питання забезпечення національної безпеки, в тому числі пов’язані з конкретним технічним оснащенням Воєнної організації та параметрами боєготовності сил оборони. Тому навіть такі конкретизовані функції Верховної Ради, як затвердження загальної чисельності ЗС, СБУ та інших військових формувань, перетворюються на формальну процедуру.

3. Забезпечення наукової обґрунтованості інституційних перетворень і державних рішень в оборонній політиці.

На багатьох міжнародних конференціях, на яких розглядалися проблеми реформування сектору безпеки неодноразово зазначалося, що в Україні бракує цілісної науково обґрунтованої картини сектору безпеки і стандартів, за якими формується та оцінюється його діяльність. Тому політика в оборонній сфері, яка не має опори на обґрунтовану стратегію призводить до того, що рішення, які спочатку вважалися єдино вірними, потім обертаються серйозними помилками.

Водночас наукова обґрунтованість державних рішень в оборонній політиці європейських країн є гарантією того, що сили оборони адекватні воєнним загрозам, а їх потреби займають відповідне місце в пріоритетах щодо виділення необхідних їм ресурсів.

При цьому узагальнена європейська модель вироблення оборонної політики та контролю сектору безпеки має такі етапи:

• дослідження та оцінка варіантів політики;

• розробка і реалізація управлінських рішень ( приймаються рішення щодо конкретної політики з визначенням ресурсів, термінів і відповідальності;

• методів контролю та аналізу політики;

• визначення рішень, необхідних для реалізації її цілей і завдань;.

• оцінка і перегляд політики (відбувається періодичний ретельний огляд цілей і результатів, контроль ефективності; перегляд методів здійснення політики, ресурсів та пріоритетів);

• повторна оцінка політики (на цьому етапі проводиться ухвалення рішення про її продовження, уточнення, модифікацію або припинення й перехід до нової політики).

4. Розробка та впровадження в практику науково-обґрунтованих критеріїв і методик поетапної оцінки результатів функціональної діяльності всіх структур сектору безпеки.

Україна й досі не має відповідних розробок. Відсутність таких стандартів призводить до суб’єктивних оцінок діяльності структур, що контролюються, навіть на рівні адміністративного цивільного контролю, не кажучи вже про контроль громадський.

Навіть з реалізацією принципу прозорості певні види діяльності в цих структурах, конкретні заходи, результати можуть бути і відомими, але незрозумілими або трактуватися по-різному.

У відсутності належної методології здійснення демократичного цивільного контролю західні аналітики вбачають загрозу державному управлінню, бо навіть парламентський контроль може перетворитися на звичайну політичну риторику.

5. Загальмувалося удосконалення нормативно-правової бази демократичного цивільного контролю.

Експерти відзначають низьку культуру підготовки і виконання українського законодавства, навіть документів, підготовлених у співпраці з західними фахівцями. Зокрема, у цих документах, як правило, відсутні чіткі цілі та програми їх досягнення.

Не став виключенням і закон “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави”. Дотепер структура державного управління в ньому не віднесена до предмету і завдань такого контролю, як і механізми його здійснення.

Хоча відсутність контролю суспільства над структурами державної влади фактично унеможливлює й демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами.

До цього часу нема законодавчих рішень і стосовно таких важливих аспектів контролю, як:

• розмежування сфер діяльності суб’єктів державного контролю і громадських інституцій;

• чітка регламентація процедур здійснення адміністративного, парламентського і громадського контролю;

• розширення сфери контролю яке б, зокрема, передбачало відкрите обговорення в суспільстві прийняття рішень в оборонній сфері, а не просто його інформування про діяльність сектору безпеки,;

• визначення ролі та місця дослідних цивільних структур, до кола інтересів яких відносяться питання оборонної тематики, і громадських організацій;

• створення дієвого механізму залучення інститутів громадянського суспільства до питань управління СЗНБ та її контролю.

На окрему увагу заслуговує європейська норма, за якою передбачається, що основоположні документи національного законодавства в оборонній сфері мають базуватися на політичному консенсусі всіх головних політичних партій, Уряду та суб’єктів громадянського суспільства.

6. Підвищення ефективності парламентського контролю.

Цей напрям забезпечувався активізацією діяльності парламентського Комітету з питань національної безпеки і оборони, який мав найбільш кваліфікований склад за весь час існування. Комітет зосереджував зусилля на вдосконаленні нормативно-правової бази сфери безпеки, посиленні соціального захисту військовослужбовців.

Разом з тим до цього часу, немає позитивних зрушень у ключових компонентах, які обумовлюють ефективність діяльності Верховної Ради України з питань оборонної політики, таких, як:

• підвищення рівня її компетентності за рахунок відповідної системи інформаційно-аналітичного забезпечення її діяльності та підвищення професійного рівня народних депутатів;

• організація суспільного діалогу по стратегічних питаннях оборонної політики з метою підвищення прозорості і з’ясування напрямів суспільної думки стосовно концептуальних питань.

За європейськими стандартами парламентський контроль над сферою безпеки буде повним тоді, коли в його полі зору перебувають п’ять головних аспектів діяльності оборонних структур: політика, особовий склад, фінанси, діяльність, технічне оснащення.

В межах першого аспекту – право парламенту розглядати і затверджувати базові нормативно-правові акти: концепції, стратегії, програми. В українському законі “Про демократичний цивільний контроль...” така норма звужена до державних програм реформування і розвитку ЗС та інших програм, але й вона систематично ігнорується.

Щодо другого аспекту, то це повноваження парламенту затверджувати план управління людськими ресурсами (в тому числі й спосіб комплектування сил оборони) і чисельність особового складу всіх складових сектору безпеки; схвалювати призначення вищих військових командирів. В Україні ці повноваження обмежуються тільки законодавчим затвердженням чисельності особового складу, як правило, науково не обґрунтованої.

Третій аспект – це контроль над бюджетом на трьох рівнях, включаючи постатейний та на окремі програми.

Відносно четвертого аспекту – це право парламенту на розслідування у випадку помилкової або невдалої діяльності виконавчої влади. В діяльності українського парламенту практики такого контролю немає.

П’ятий аспект передбачає причетність парламенту до питань технічного переоснащення на рівні уточнення потреб у новому оснащенні, урядових рішень відносно контрактів і виробників.

В багатьох європейських країнах важливим інструментом впливу на виконавчу владу в питаннях оборони є процедура парламентської санкції. Зокрема, вона діє при вирішенні питань переозброєння армії й практично розглядається як участь у прийнятті рішень щодо цих питань.

В європейській практиці особлива увага приділяється питанню компетентності парламенту, оскільки без компетентності членів парламенту того ж рівня, що і в міністерстві оборони та без тісної співпраці сторін не може бути належного застосування влади парламенту та ефективного планування в силових міністерствах.

Проблема вирішується наявністю в складі парламенту досвідченого професійного штату державних службовців, який володіє знаннями, навичками і засобами для підтримки членів парламенту на рівні, необхідному для забезпечення належної підзвітності представників сектору безпеки й підтримує парламентаріїв в курсі ключових проблем безпеки і відповідного комплексу даних.

При цьому особливий акцент робиться на важливості розуміння парламентаріями потреб національних збройних сил. Якщо парламент не спроможний зрозуміти, які видатки потрібні та як вони використовуються, не може бути й мови про прозорість та підзвітність.

Тобто принципово не може бути демократичного контролю, доки парламент є неефективним. На жаль, Верховна Рада України поки що не спроможна реалізувати таку настанову.

7. Законодавче закріплення чіткої системи періодичної відкритої звітності та персональної відповідальності вищих посадових осіб держави і сектору безпеки за якість і виконання прийнятих рішень щодо проведення військової реформи, політичної та економічної ефективності витрат на оборону.

Європейська практика запровадила досить чітку систему підзвітності та відповідальності за здійснювані дії, як основу ефективного виконання службових функцій, а також передумову оптимального розподілу влади між інститутами сфери оборони та безпеки.

Європейською нормою є звітність силових міністрів Прем’єр-міністру і парламенту. Якщо парламент не задоволений ситуацією в структурах сфери безпеки, він може усунути з посади їх керівництво або окремих міністрів.

В українських реаліях, незважаючи на щорічні Послання Президента Верховній Раді та періодичну звітність перед нею керівників силових структур, ознаки системності та притягнення до персональної відповідальності й досі відсутні. Наслідком, зокрема, є перманентний кризовий стан у Збройних Силах.

Зміна керівників силових структур відбувається переважно не через недоліки в їх роботі (які, як правило, не стають доступними для публічного обговорення), а з політичних чи інших міркувань.

Характерно, що навіть у Законі “Про демократичний цивільний контроль...” “відповідальність посадових осіб” співвіднесена лише зі “своєчасністю, повнотою і достовірністю інформації, що надається,” та з “реагуванням на звернення громадян”.

8. Забезпечення прозорості процесів прийняття концептуальних рішень в оборонній сфері.

Закон “Про демократичний цивільний контроль...” звужує сферу інтересів суспільства в оборонній політиці “інформацією про діяльність Збройних Сил та інших складових Воєнної організації й не відповідає змістовному навантаженню однієї з базових умов контролю – “відкритості процесів обговорення та прийняття рішень в оборонній сфері”.

Водночас європейська практика передбачає досить широкий для суспільного обговорення спектр питань оборонної діяльності держави, а саме:

• інформація про оборонну політику та її втілення;

• управління ресурсами, кадрова політика, бюджетний менеджмент;

• процес закупівлі озброєнь, особливо у довгострокових програмах.

При цьому відкриті публікації з питань оборони, щорічний оборонний бюджет, щорічна доповідь про стан оборони та збройних сил. Це документи, які спеціально готуються для забезпечення підзвітності, прозорості в оборонній політиці, інформування суспільства Вони є результатом серйозних досліджень, політичних консультацій та громадських обговорень і мають бути схвалені парламентом та урядом.

Забезпечення прозорості процесів прийняття концептуальних рішень з питань оборони є необхідним для роз’яснення суспільству сукупності факторів, що визначають таке рішення, та формування відповідної громадської думки.

Але в Україні відсутні механізми, за допомогою яких вдалося б забезпечити необхідний рівень інтерпретації питань оборонної політики у суспільстві, формування щодо них громадської думки та вплив її на прийняття принципових державних рішень.

9. Створення механізмів залучення до практики формування державної оборонної політики і системи демократичного цивільного контролю інститутів громадянського суспільства, компетентних цивільних експертів, мас-медіа та дослідних аналітичних центрів.

Українська практика обмежується формуванням цивільних неурядових консультативно-рекомендаційних рад (колегій) при керівництві структурами сектору безпеки, поодиноким залученням до обговорення деяких питань оборонної політики цивільних експертів і недержавних аналітичних центрів.

Європейські ж норми засновані на визнанні громадянського суспільства однією з вищих цілей демократизації, необхідною умовою ефективності оборонного менеджменту (управління). Зокрема, заохочується діяльність громадських організацій, через які суспільство розширює сферу впливу на органи державного управління та підтримання діяльності Уряду в полі зору громадськості. Позитивні функції громадських організацій походять, насамперед, з їхньої незалежності, а в ряді випадків і прямої опозиції державі.