Глава 9. Концептуальні засади державної політики

національної безпеки

9.1. Теоретичні основи політичного аналізу та прогнозування

державної політики національної безпеки

Більшість фахівців під державною політикою національної безпеки розуміють сукупність дій, заходів, закладів (установ, інститутів) органів державної влади, за допомогою яких забезпечується збереження цілісності суспільства, суспільний прогрес, в контексті дотримання взаємоприйнятого балансу інтересів особи (громадянина), суспільства і держави.

Тому можна стверджувати, що вказана політика є важливим фактором збереження в цілісності об’єктивно роздробленого суспільства, а в міжнародному вимірі – міжнародної стабільності та безпеки.

Розробка та реалізація ефективної політики національної безпеки є складною проблемою в силу свого комплексного характеру, бо передусім передбачає системне врахування сукупності економічних, соціологічних, психологічних та інших чинників.

Таким чином під вказаною політикою розуміються не будь-які дії і заходи держави, а саме ті, за допомогою яких узгоджуються інтереси громадян, суспільства і держави.

Державна політика національної безпеки спрямована на захист:

• природи - як сфери існування (буття) людини;

• людини - її прав та свобод; соціальних груп - їх статусу, функціональних ролей та самобутності;

• суспільства - його духовних та матеріальних цінностей;

• держави - її суверенітету, територіальної цілісності, недоторканості та політичної незалежності.

Сучасне розуміння сутності національної безпеки передбачає більш широкий погляд на вирішення проблеми її забезпечення, а отже і на розробку та впровадження політики національної безпеки України.

По-перше, проблема забезпечення безпеки будь-якої країни, охоплює не тільки традиційно воєнні, а й економічні та політичні чинники, проблеми історичної та національної ідентифікації, проблеми демократизації та стабільності окремих держав, формування дружніх міждержавних відносин тощо.

По-друге, процеси, які відбулися в останні десятиріччя показали безперспективність багаторічної і виснажливої конфронтаційної логіки у відносинах між народами та країнами.

По-третє, незалежна Україна занурена у середовище, де жорстке зіткнення національних інтересів, економічне, культурне та політичне суперництво не стало менш жорстким після розпаду соціалістичної системи.

По четверте, стає все очевиднішим, що Україні не варто повторювати у національному розвитку шлях, який уже пройшли інші країни, а її політика національної безпеки має бути скерована на освоєння сучасних форм світового цивілізаційного процесу з урахуванням як історичної спадщини України, так і глобалізаційних тенденцій, які потребують свого творчого осмислення та врахуванні у практиці державного будівництва.

По-п’яте, більш небезпечним для української незалежності стає політичний, економічний, культурний, інформаційний тиск з боку інших держав

По-шосте, набули рис міжнародного характеру такі загрози міжнародній стабільності як тероризм, організована злочинність тощо.

Окрім того в Україні мають місце занадто повільне здійснення адміністративно-політичних та економічних реформ і, як наслідок - політична роздробленість суспільства та значне його розшарування за рівнем доходів, а також демографічні, екологічні та інші проблеми

Становлення Української держави, демократичні перетворення збіглися зі складними і суперечливими процесами ринкових реформ, формуванням багатоукладної економіки і нової соціальної структури суспільства з відповідними інтересами та цінностями.

Водночас, незважаючи на те, що у 2003 році Закон України “Про основи національної безпеки України, визначив основні напрями державної політики з питань національної безпеки, до цього часу вказана політика залишається фрагментарною, розбалансованою та досить суперечливою.

Значною мірою це є результат відсутності в Україні кваліфікованого аналізу та прогнозування державної політики національної безпеки, а також ефективних механізмів її впровадження, тобто практичного, організуючого та регулюючого впливу з боку органів державної влади на основні стратегічні параметри (індикатори, показники) з метою досягнення національних цілей.

В контексті проблем аналізу державної політики національної безпеки, одна з визначальних причин такого стану - недостатня кількість відповідної методичної, наукової, навчальної літератури та відсутність належним чином підготовлених фахівців з державного управління у сфері національної безпеки.

Незважаючи на необхідність належного обґрунтування державної політики національної безпеки, вдосконалення механізмів її реалізації та широкий вжиток політиками таких понять як “державна політика національної безпеки”, “національні інтереси” “національні цінності” та інших із арсеналу понятійно-категорійного апарату сфери національної безпеки, проблеми аналізу, прогнозування і на цій основі - розробки ефективної державної політики національної безпеки, визначення її місця і ролі в системі державного управління, не знайшли належного висвітлення у вітчизняній літературі.

Внаслідок цього життєво важливі проблеми суспільно-політичних і соціально-економічних трансформацій українського суспільства, захисту і просування національних інтересів, стають предметом дослідження та обговорення, як правило, тоді, коли вони вкрай загострилися, коли кризова або конфліктна ситуація переростає в кризу. Тому для сучасної української політики, наприклад, поняття “національні інтереси”, певною мірою перетворилося в своєрідний штамп-ритуал, а більшість уявлень про національні інтереси України, ґрунтуються на логіці – “краще бути здоровим і багатим, ніж бідним і хворим”.

Між тим накопичений досвід свідчить, що проблеми в сфері національної безпеки, які потребують відповідних державно-управлінських рішень, мають розглядатися ще на стадії свого зародження.

Відповідно технологія розробки та реалізації концепцій, доктрин, стратегій, програм, планів у цій сфері об’єктивно має інтегрувати всі компоненти політичної активності держави і базуватися на надійних теоретичних засадах та історичному досвіді.

Це дозволяє здійснити системний аналіз проблемних питань, які виникають в процесі розробки політики національної безпеки та обґрунтувати раціональні варіанти шляхів її реалізації.

Окремо варто зазначити, що визначені на законодавчому рівні основні напрями державної політики з питань національної безпеки не варто ототожнювати з реальною політикою національної безпеки. Закон є документом, який є більш статичний, менш перемінливий, ніж реальна державна політика.

Основні положення Закону – своєрідний дороговказ, генеральна лінія. Але тим хто здійснює аналіз та прогнозування політики національної безпеки, готує та реалізує практичні рекомендації щодо вказаної політики цього недостатньо.

По-перше, вказана політика, не обов’язково дія для розв’язання якоїсь проблеми. Із теорії і практики відомо, що утримання від дії, це також політика. Відомо, що не тільки ігнорування загроз національній безпеці часто було причиною затяжних конфліктів, територіальних, матеріальних та інших втрат.

До тяжких наслідків призводила і переоцінка впливу загроз. Мова йде про те, що загроза національним інтересам має усуватися адекватними діями.

По-друге, законодавча влада не є єдиним джерелом політики. Поточний порядок денний політики національної безпеки визначається, як правило, Главою держави та тим чи іншим органом виконавчої влади, хоча вказана політика і ґрунтується у правовій державі на відповідних актах законодавства.

Тому механізми розробки та реалізації державної політики національної безпеки (зокрема, відпрацювання питань стратегічного аналізу, прогнозування, планування, моніторингу) склалися у виконавчій гільці влади.

По-третє, різні варіанти політики національної безпеки містять певне визначення усвідомленої суспільної проблеми. Саме ці проблеми і є мотиваційні причини виникнення вказаних варіантів політики.

Тому більшість суперечок навколо тієї чи іншої політики часто зводяться до різного тлумачення якими проблеми є насправді і чи є вони взагалі. Для сфери національної безпеки це проявляється як проблема визначення національних цілей, їх пріоритетності, класифікації та оцінки загроз щодо їх досягнення.

Необхідно також підкреслити, що при формуванні та реалізації державної політики національної безпеки представницька, виконавча та судова гілки влади не можуть мати “власних політик” національної безпеки. Державна політика у цій сфері має за головну мету створення належних умов для реалізації національних інтересів й об’єктивно має слугувати головним консолідуючим фактором як різних гілок державної влади, так і суспільства загалом.

Проблеми розробки та впровадження ефективної державної політики національної безпеки належать до слабко структурованих або не структурованих. Це не дозволяє адекватно описати їх аналітичними (математичними) методами й зумовлює необхідність використання методів аналізу політики.

Застосування інтелекту до вирішення соціальних проблем, осмислення та формування політики, яке спирається на багатогалузеву основу, що охоплює як природничі, так і суспільні науки є суттю аналізу політики.

В аналізі політики найважливіша роль відведена оцінці впливу управлінських рішень на суспільство, що передбачає постановку проблеми та визначення мети (цілей), вибір альтернатив її досягнення, визначення критеріїв їх оцінки, оцінку альтернатив, а також моделювання з метою передбачення (прогнозування) можливих наслідків реалізації вибраної альтернативи.

Застосування математичних методів у дослідженнях пов’язаних з розробкою ефективної державної політики національної безпеки, пов'язано зі складностями не тільки методичного, але й іншого характеру, а саме:

• не завжди система понять, що використовується, є достатньою для її формалізації, вона може бути не чіткою та внутрішньо суперечливою (часто треба враховувати наявність достатньо великого числа суб'єктивних моментів, об'єктів, які не піддаються розчленуванню, велику ступінь невизначеності і високий рівень динамізму, відсутність необхідної інформації);

• математичні методи висувають вимогу до учасників дослідження (представників економічних, політичних та інших галузей наук і фахівців фізико-математичних (кібернетичних) наук пройти спеціальну міждисциплінарну підготовку, що потребує додаткового фінансування та часу.

• використання математичних методів, обробка інформації вказаними методами потребує серйозного фінансування, відповідної матеріально-технічної бази і, як правило, значного часу.

Однак, саме оптимальне сполучення якісних і кількісних методів та їх використання в аналізі та прогнозуванні політики національної безпеки дає змогу суттєво підвищити ефективність досліджень, забезпечуючи точність результатів.

Кількісні методи дозволяють виокремити раніш не дуже очевидні взаємозв'язки між суб'єктами внутрішньополітичних та міжнародних відносин, визначити приховані ресурси і можливості взаємодії суб’єктів забезпечення національної безпеки, необхідні для уточнення альтернатив вірогідніших сценаріїв розвитку ситуації та розробки відповідних стратегій.

Державна політика національної безпеки формується під прямим та опосередкованим впливом значної кількості взаємопов’язаних і суперечливих факторів. Це, як правило, породжує низку проблем щодо її аналізу та прогнозування.

Практика свідчить, що часто мають місце суперечливі результати аналізу вказаних проблем та діаметрально протилежні підходи щодо їх можливого розв’язання. Визначення національних інтересів, потенційних і реальних загроз щодо їх реалізації може мати яскраво виражений політизований характер. Одні і ті ж фактори та умови можуть розглядатися різними політичними силами, як загрозливі чи, навпаки - стабілізуючі.

При прогнозуванні державної політики національної безпеки доцільно розрізняти два види прогнозування: політичне та стратегічне.

Політичне прогнозування, пов'язане із ситуативним аналізом тенденцій, процесів, інтересів суб’єктів забезпечення національної безпеки та їх взаємодії. Він відображає можливий стан щодо реалізації національних інтересів в короткотерміновій перспективі (1-3 роки).

Такий прогноз часто межує з політичними коментарями, які інтерпретують разове прийняття політичного рішення й його можливі наслідки для національної безпеки. Для цього виду прогнозування найчастіше характерна екстраполяція існуючих тенденцій.

Стратегічне прогнозування враховує довгострокові тенденції і загальну динаміку системи національної безпеки. Тому воно передбачає врахування низки принципів і моделей поведінки (наприклад, держави), які сприятимуть досягненню бажаного стану щодо реалізації національних інтересів, як правило, в довгостроковій перспективі.

Стратегічний прогноз вказує на необхідні ініціативи (в політичній, економічній, соціальній та гуманітарній сферах), які в довгостроковій перспективі сприятимуть досягненню бажаного майбутнього. Визначене у такому прогнозі майбутнє є наслідком досягнення визначеної сукупності національних цілей та сприяє формуванню вказаної сукупності у майбутньому .

Водночас прогнозування короткотермінових кризових ситуацій (політичний прогноз) сприяє кращому розумінню того, якою має бути поведінка суб’єктів забезпечення національної безпеки у довгостроковій перспективі. Це означає, що стратегічний прогноз державної політики національної безпеки перебуває в постійній залежності від політичних намірів вищого керівництва. Тому він має володіти великим ступенем адаптивності, а саме прогнозування має включати аналіз ризиків невідповідності результатів прогнозу.

В українському контексті хаотичність політичних процесів характеризується відсутністю їх направленості. За таких умов будь-який прогноз може носити тільки короткостроковий характер. Це також ускладнює можливість стратегічного прогнозування, оскільки "бажаний майбутній стан" кардинально відрізняється в уявленнях головних акторів політичної системи.

Останнім часом в Україні, поряд з існуючими традиційними академічними та державними структурами, які відповідають за інформаційно-аналітичне забезпечення українського політикуму, виникло багато інформаційно-аналітичних, експертних та консалтингових центрів. Вони займаються різними видами робот, від аналізу передвиборчої ситуації та планування виборчих кампаній до розробки стратегій розвитку країни на довгострокову та середньострокову перспективу.

Достатньо гострі соціально-політичні процеси останніх років спровокували появу багато чисельних політичних коментарів та прогнозів стосовно підсумків виборчих кампаній, поточної політики, міжнародних відносин. Але поряд з цим спостерігається ситуація, коли:

• багато прогнозів не знайшли свого підтвердження на практиці, а політичні рішення впродовж років незалежності України, як правило, приймаються інтуїтивно, без врахування можливих наслідків;

• часто аналітиками вважають себе виборчі політтехнологи, журналісти, посередні політики, експерти "на злобу дня" тощо, які своєю не компетентною працею дискредитують суть політичного аналіз та прогнозування у сфері забезпечення національної безпеки.

Це свідчить що, політичний аналіз та прогнозування у сфері національної безпеки знаходяться у стадії свого становлення й не стали невід'ємним елементом державної політики у цій сфері.

Окрім того він переживає період труднощів, пов'язаних із недостатньо розробленою методологічною базою аналітичних досліджень Тому розв’язання проблеми формування стандартів якісного політичного аналізу та прогнозування для розробки та реалізації адекватної стратегії прийняття політичних рішень у сфері національної безпеки, набуває особливої актуальності.

З іншого боку, політичний аналіз та прогнозування у сфері національної безпеки успішно розвиватимуся тоді, коли буде сформовано відповідний запит на аналітичну продукцію.

Сьогодні в Україні еліта потребує експертно-аналітичних рішень переважно щодо проблем, які стосуються внутрішньополітичної боротьби. Саме тому потреба в експертно-аналітичних послугах різко зростає в період виборчих процесів.

Але для майбутнього держави завжди більш актуальною є проблема стратегічного планування на основі довгострокового прогнозування, а не тільки пропозиції щодо поточних управлінських рішень, їх якості та оперативності.

У сфері національної безпеки важливими є не стільки висновки та рекомендації аналітиків-експертів, які прораховують варіанти розвитку ситуації і працюють за принципом надання інформації «сьогодні-на-сьогодні», а розробка середньострокових та довгострокових стратегії розвитку можливих варіантів.

В цілому ж для України розробка обґрунтованих прогнозів, довгострокових, глобальних стратегій є життєво необхідною у всіх сферах життєдіяльності суспільства і держави.

Головною умовою їх втілення у життя є розвиток культури прийняття державно-управлінських рішень, що передбачає вирішення таких завдань:

• формування консенсусу еліт та суспільства щодо стратегічних пріоритетів суспільного розвитку та державного будівництва;

• забезпечення належної фінансової та матеріальної підтримки діяльності аналітичних структур з боку влади та бізнес-груп;

• подолання закритості та непрозорості процедури підготовки та прийняття державно-управлінських рішень;

• активізація зацікавленості органів державної влади в послугах незалежних аналітичних структур.

Актуальною для України залишається також і проблема підготовки фахівців з прикладного політичного аналізу та прогнозування, а на цій основі формування національного професійного співтовариства аналітиків-фахівців у сфері національної безпеки.

Важливість вирішення цього завдання обумовлена тим, що в трансформаційних суспільствах, а отже і в Україні, застосування загальновідомих методів аналізу та прогнозування (зокрема, розроблених західними вченими) наштовхується на значні труднощі. Однією із головних причин цього є активізація нелінійного характеру протікання суспільно-політичних та соціально-економічних процесів в Україні.

Тому необхідним є творче переосмислення цих методів, їх переформатування, розробка власних методів щодо аналізу та прогнозу розвитку процесів, які відбуваються в країні та навколо неї. Очевидно це неможливо без наявності висококваліфікованих вітчизняних аналітиків-фахівців у сфері національної безпеки.

Таким чином в Україні необхідно подолати ситуацію, коли важливі політичні рішення у сфері національної безпеки приймаються не на основі даних поглиблених аналітичних досліджень та експертних оцінок.

Експертно-аналітичні знання мають використовуватися для пошуку шляхів та створення належних умов для реалізації національних інтересів, а не для обслуговування інтересів політичних еліт. Необхідно невідкладно подолати ситуацію, коли вказані інтереси формуються та реалізуються не завдяки експертному знанню та політичній аналітиці, а іноді навіть всупереч їм.

Варто також враховувати, що зміна структури системи національних інтересів, як і загроз щодо їх реалізації неминуче призведе до зміни самої політики національної безпеки.

Це може створити деяку напруженість і непослідовність не стільки при обґрунтуванні принципів та стратегічних напрямків політики і, власне при її розробці (формуванні), а й в процесі реалізації (здійснення) політики. Головна причина полягає в обмеженості в ресурсах, які можуть бути спрямовані на вирішення тієї чи іншої низки проблем, тобто в виборі та “ціні” інструментів політики, за допомогою яких передбачається досягнення її цілей, а отже і дискусій навколо вибору пріоритетів спрямування вказаних ресурсів.

Будь-яка держава не в змозі одночасно охопити весь комплекс проблемних питань у сфері національної безпеки і приступити до їх вирішення. Є досить очевидні обмеження на засоби та ресурси, які є в її розпорядженні, способи їх застосування. Звідси необхідність визначення пріоритетних національних інтересів та цілей, які мають бути уточнені при розробці політики національної безпеки.

Таким чином за будь-яких умов, політика національної безпеки перш за все має бути націлені на забезпечення геополітичних інтересів України, її незалежності, політичної стабільності, прогресивного соціально-економічного розвитку.

При цьому у сфері внутрішньої політики, головною передумовою досягнення захищеності національних інтересів має бути об’єднання нації для вирішення завдань духовного, культурного та матеріального порядку на ґрунті загальної стабільності та злагоди в державі, ненасильницького розв’язування внутрішніх суспільних конфліктів, а у зовнішній – на планування та здійснення зовнішньополітичних акцій під кутом зору забезпечення національних інтересів.

Таким чином при розробці та реалізації політики національної безпеки головна увага має бути зосереджена на стратегічному плануванні, вирізнятися жорстким прагматизмом і точним розрахунком в напрямку реалізації національних інтересів, перш за все тих, які визначають пріоритети державного будівництва.

Наукове супроводження вказаної політики має бути предметом постійної уваги українських вчених й оскільки проблема забезпечення національної безпеки України має багатоплановий комплексний характер, рішення, які приймаються, мають враховувати:

• наслідки реалізації рішення як у сьогоденні, так і в майбутньому часі;

• взаємодію з як уже прийнятими рішеннями, так і тими, які мають бути прийняті найближчим часом;

• готовність суспільства до сприйняття і підтримки рішення, яке приймається;

• можливості ресурсного забезпечення прийнятих рішень.