8.2.Стратегічне управління у сфері національної безпеки

8.2.1.Концепції, доктрини, стратегії з питань забезпечення національної безпеки

Будь-яке державно-управлінське рішення, що приймається суб’єктами ДУНБ оформляється у формі нормативно-правового акту. Кожний із таких актів, у залежності від його юридичної сили, відіграє свою роль в державній політиці національної безпеки, у формуванні та функціонуванні СЗНБ.

У практиці ДУНБ в Україні використовуються такі нормативно-правові акти:

• Конституція України, конституційні закони;

• загальні та спеціальні закони для регулювання певних галузей суспільних відносин та декрети;

• міжнародні договори, які ратифіковані Верховною Радою України;

• нормативно-правові акти вищих органів державної влади (укази Президента України, постанови Верховної Ради та Кабінету Міністрів України);

• нормативно-правові акти відомчого характеру (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади);

• розпорядження керівників місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських голів;

• інші нормативно-правові акти (статути, положення, інструкції тощо).

Сьогодні в Україні існують відносно чіткі процедури прийняття вищевказаних нормативних актів. Проте існує чимало й недоліків щодо формування нормативно-правової бази з питань забезпечення національної безпеки.

Більшість недоліків (недостатня наукова обґрунтованість актів, їх внутрішня суперечливість, декларативність щодо врегулювання тих чи інших питань, що належать до вказаної сфери тощо), є характерними для формування всього правового поля.

Водночас на формування нормативно-правової бази з питань забезпечення національної безпеки України здійснює вплив кілька досить специфічних чинників теоретико-методологічного характеру, зокрема:

• відсутність загальновизнаного понятійно-категорійного апарату з питань стратегічного планування забезпечення національної безпеки;

• недостатнє теоретико-методологічне опрацювання структури, призначення, процедур розробки (затвердження, уточнення) нормативно-правових документів, які традиційно використовуються у тому числі й провідними країнами для вирішення питань щодо забезпечення національної безпеки: концепцій, доктрин та стратегій;

• невизначеність ієрархії нормативно-правових актів у сфері забезпечення національної безпеки і, таким чином, пріоритетності при їх розробці, затвердженні та уточненні.

В Україні мало публікацій, присвячених системному дослідженню теоретико-методологічних основ розробки концепцій, доктрин та стратегій національної безпеки на відміну від країн Заходу, де цій проблемі традиційно приділяється підвищена увага.

Для визначення призначення та загального змісту концепцій, доктрин та стратегій з питань забезпечення національної безпеки, а також ієрархії вказаних документів доцільно здійснити порівняльний аналіз понять “концепція”, “стратегія” та “доктрина”.

Незважаючи на відмінності у визначенні цих понять, які наводяться у різних джерелах, вони відносно не значні й дозволяють прийти до таких загальних висновків.

Під поняттям “концепція” розуміється деяка керівна, концептуальна ідея (провідний задум, конструктивний принцип, головна думка).

Поняття “доктрина” може бути ідентифіковано, як теорія, вчення, що, як відомо, передбачає наукове обґрунтування певної системи принципів, поглядів, настанов.

Тобто, можна говорити, що в межах доктрини здійснюється подальший розвиток концептуальної ідеї, сформульованої в концепції, який, в кінцевому рахунку, набирає обрисів певної теоретичної конструкції.

Поняття “стратегія” асоціюється з такими ключовими словами як “рішення”, “цілі”, ”мистецтво”. Останнє має підкреслити, що процес розробки рішень, які спрямовані на розв’язання тих чи інших проблем (політичних, воєнних та інших), є мистецтво. Тому метою “стратегії” є деталізація системи поглядів, принципів і настанов, які знайшли своє відображення в “доктрині”.

Таким чином, у контексті послідовної деталізації та уточнення принципів, підходів, напрямів, цілей, завдань і т.д. щодо розв'язання комплексної проблеми забезпечення національної безпеки, має місце наступна ієрархія керівних документів: концепція - доктрина - стратегія.

З іншого боку, як було показана вище⁴⁹, у контексті забезпечення стійкості системи національної безпеки, має місце ієрархія: національні цінності - національні інтереси - національні цілі. Тому вказана ієрархія є головним фактором, який визначає призначення та зміст концепцій, доктрин і стратегій, як керівних документів щодо забезпечення національної безпеки.

Окрім того, при розробці управлінських рішень щодо забезпечення національної безпеки важливими є прогнозні оцінки стосовно зміни системи національних інтересів, загроз, можливостей щодо їх реалізації тощо. Тому принциповим питанням є визначення періоду, на який має бути розрахована дія концепцій, доктрин і стратегій.

Очевидно, за межами вказаного періоду основні положення цих документів не будуть адекватно відображати реалії середовища функціонування соціальної системи (суспільства, держави тощо). Тобто їх виконання не тільки не буде мати практичної користі в інтересах забезпечення національної безпеки, а скоріше - навпаки.

У даному випадку варто зазначити, що результати сучасних наукових досліджень свідчать - навіть для відносно простих систем існує межа передбачуваності, горизонт прогнозу, заглянути за який і отримати достовірний прогноз прогнозу розвитку вказаних систем неможливо.

Наявність вказаного горизонту кардинально змінює постановку завдання прогнозу, підходи до побудови систем моніторингу загроз національній безпеці та оцінки можливостей щодо їх нейтралізації.

Сьогодні більшість фахівців переконані - для практичних цілей глибина прогнозу в інтересах розв’язання проблем забезпечення національної безпеки не повинна перевищувати 10-ти років. При цьому в межах вказаного періоду можна вести мову про: короткостроковий – до 3-х років, середньостроковий – до 5-ти років і довгостроковий – до 10-ти років прогноз.

Зауважимо, у даному випадку вказані прогнози передбачають в межах певного періоду оцінку та уточнення, зокрема, національних інтересів і цілей, воєнно-політичної та економічної ситуації, загрозливих для держави тенденцій її розвитку, просторово-часової динаміки розвитку загроз національним інтересам в цілому.

При цьому при розробці вказаних прогнозів необхідно мати на увазі суттєву різницю між динамікою процесів, пов’язаних з оцінкою можливостей та оцінкою намірів, на що не без підстав вказує А.А.Кокошин.

В сучасних умовах можливості тієї чи іншої держави можуть суттєво змінитися впродовж кількох років. Процеси ж, які визначають наміри її політичного керівництва, а отже і можливі загрози національним інтересам інших країн, можуть змінитися значно швидше.

На жаль, український законодавець не особливо переймався цими проблемами, визначаючи поняття Стратегії НБ як узгоджену за завданнями, умовами і засобами довгострокову комплексну програму практичних дій щодо забезпечення захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз⁵⁰.

Таким чином Концепція НБ – це нормативно-правовий документ, який, як правило, має відображати сукупність науково обґрунтованих офіційних поглядів держави на сутність національної безпеки, принципи, підходи, методи та механізми її забезпечення, які в сукупності є концептуальною основою побудови моделі системи національної безпеки.

Розробка вказаної концепції обумовлена важливістю нормативно-правової інституціоналізації державно-управлінської діяльності суб’єктів ДУНБ.

Сформульовані у Концепції НБ мета, принципи, підходи, цільові настанови, методи, механізми реалізації політики національної безпеки в сукупності визначать концептуальну ідею (задум) вищого політичного керівництва щодо реалізації національних інтересів на довгостроковий період.

Тобто в сучасних умовах безперервної трансформації геополітичного та геоекономічного простору, а відтак і змін зовнішніх і внутрішніх умов формування та реалізації національних інтересів, вказаний період не повинен перевищувати 10 років.

Основні положення Концепції НБ мають слугувати основою розробки інших керівних документів з питань забезпечення національної безпеки, зокрема, концепцій, стратегій, програм, якими визначаються принципи, цільові настанови, основні напрями діяльності, цілі та завдання суб’єктів ДУНБ, передусім щодо виявлення, прогнозування, запобігання і нейтралізації загроз національним інтересам у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави.

Тому основні положення Концепції НБ мають відображати:

• результати всебічного аналізу національних цінностей (їх джерела, сучасний стан, тенденції розвитку);

• загальну прогностичну оцінку процесів, об’єктів, подій, інших чинників, які можуть розглядатися державою, як загрози збереженню та подальшому розвитку національних цінностей;

• комплексну прогностичну оцінку наявних і перспективних можливостей і обмежень щодо засобів і способів їх використання для захисту та подальшого розвитку (накопичення) національних цінностей;

• декомпозицію національних цінностей у національні інтереси (результатом вказаної декомпозиції має бути наведена у концепції система національних інтересів на певному етапі державотворення (передусім, життєво важливих);

• формування задуму щодо створення сприятливих для суспільства і держави внутрішніх та зовнішніх умов у контексті реалізації національних інтересів на довгострокову перспективу з урахуванням вибору допустимих згідно чинного законодавства та норм міжнародного права засобів і способів реагування на загрози вказаним інтересам;

• принципові питання щодо організації, основних напрямків розвитку та підвищення ефективності функціонування СЗНБ та її складових на довгостроковий період, у тому числі й пріоритетні напрями оборонного і державного будівництва;

• необхідну вивіреність і сприйняття в суспільстві та поза межами держави політичних оцінок обстановки, а також вагомість пріоритетів внутрішньої та зовнішньої політики держави;

Таким чином у кінцевому підсумку Концепція НБ закладає базові організаційно-правові, інституційні і, певною мірою теоретико-методологічні підвалини розвитку, доповнення та конкретизації основ системи національної безпеки, які у багатьох країнах визначаються законами.

В залежності від сформульованої у Концепції НБ головної мети, визначених допустимих засобів і способів реагування на загрози національним інтересам, основних завдань, які покладаються на СЗНБ, розрізняють: концепції консервативні, прогресивні, радикальні, реформістські тощо.

Так, радикальні можуть передбачати кардинальну зміну пріоритетів національних інтересів та перебудову СЗНБ, застосування у разі загрози національним інтересам широкого арсеналу засобів, у тому числі й зброю масового ураження, а реформістські, зокрема, обґрунтовують необхідність уточнення пріоритетів передусім внутрішньої політики і, відповідно, еволюційне реформування сектору безпеки.

Більшість країн світу сьогодні розробляють та затверджують Концепції НБ або документи, положення яких аналогічні за своїм змістом з нею. Наприклад, в Російській Федерації розробляється та періодично переглядається Концепцію НБ.

В Україні на стан теоретико-методологічного обґрунтування основних положень керівних документів з питань забезпечення національної безпеки, значною мірою вплинуло те, що за часів СРСР більшість із них, у тому числі і Концепції НБ не розроблялися. Саме цим можна пояснити те, що Концепція НБ України була затверджена тільки у 1997 році, тобто через п’ять років після проголошення незалежності.

Більше того вказана концепція з прийняттям у 2003 році Закону України "Про основи національної безпеки України", була скасована. На жаль, цей закон не передбачає розробку та затвердження Концепції НБ України, а його положення значною мірою є декларативним та мало придатним для вирішення практичних завдань розбудови ефективної СЗНБ.

Зокрема, не визначено чітких повноважень та процедур взаємодії інституцій сектору безпеки, місця і ролі у цьому процесі політичної, адміністративної та оперативної (військової) складових ДУНБ, як, наприклад, в аналогічному законі США (його було прийнято у 1947 році і він до цього часу чинний!).

Замість цього в Законі України "Про основи національної безпеки України" приділяється увага питанням термінологічним, переліку національних інтересів (без визначення життєво важливих) та потенційних і реальних загроз їх реалізації (без наведення критерію їх розмежування), які природно, досить швидко змінюються як в силу політичної кон’юнктури, так і силу зовнішніх і внутрішніх факторів національної безпеки.

Окрім того відповідно до вказаного Закону передбачено, що Президентом України розробляється та затверджується Стратегія національної безпеки, яка є основою для розробки концепцій, доктрин, стратегій, програм за складовими політики з питань національної безпеки.

Але хто розробляє ці документи, яким є порядок їх затвердження, на який термін має бути розрахована дія вказаних документів не визначено.

Вказані недоліки є наслідком ігнорування існування об’єктивної ієрархії фундаментальних понять теорії національної безпеки: цінності національні - національні інтереси – цілі національні.

Сутність цих понять, їх місце в системі національної безпеки, динаміка змін досить різна (як за структурою, так і за спрямованістю) що зумовлює й відповідну ієрархію керівних документів з питань забезпечення національної безпеки, визначає структуру, зміст, призначення, спрямованість і певною мірою терміни дії вказаних документів.

Головна мета Доктрини НБ полягає в тому, щоб визначити цільові настанови державної політики національної безпеки, у тому числі й ті, які стосуються реформування СЗНБ та її складових. Мова йде про політику, спрямовану на реалізацію національних інтересів у деякому середньостроковому періоді (до 5 років).

Для досягнення цієї мети в основу розробки Доктрини НБ мають бути покладені результати аналізу:

• системи національних інтересів (у широкому розумінні: їх джерела, класифікація, сучасний стан та тенденції розвитку);

• загроз національним інтересам, (щодо яких мають бути визначені критерії їх оцінки як потенційних чи реальних);

• наявних і ймовірних можливостей та обмежень по захисту національних інтересів;

• деталізації замислу державної політики національної безпеки до рівня системи поглядів на цілі, характер, засоби, методи і способи формування (реформування) та функціонування СЗНБ та її складових.

Головна мета Стратегії НБ полягає у деталізації системи поглядів, принципів і настанов, які знайшли своє відображення в Доктрині НБ. Принциповим при розробці Стратегії НБ є комплексний прогноз змін в ієрархії національних цілей, загроз та можливостей щодо їх досягнення (наявні та ймовірні можливості СЗНБ, сили, засоби ресурси тощо) в контексті доктринальних установок щодо реалізації національних інтересів і уточнення на цій основі національних цілей та їх пріоритетності.

Вона є адміністративно-політичною основою організації повсякденної діяльності системи ДУНБ та організаційно-правовим інструментом вказаної системи для досягнення національних цілей.

Тому Стратегія НБ завжди є документом, обов’язковим для виконання та основою для розробки конкретних програм за складовими державної політики національної безпеки.

Досвід провідних країни світу свідчить, що національні цілі, які визначені Стратегією НБ, повинні мати пріоритетне фінансування з державного бюджету. Тому принципово важливим є те, що до затвердження державного бюджету вказані цілі мають бути чітко визначені й щодо них має бути досягнуто консенсус між законодавчою і виконавчою гілками влади.

З огляду на призначення, особливості розробки та основні положення Концепція, Доктрина та Стратегія НБ, головним призначенням Закону України “Про національну безпеку України” має бути визначення системи національних цінностей, ролі та місця держави у сучасному світі, закладання принципових основ СНБ.

Тому вказаний Закон має бути своєрідною “Конституцією” у сфері забезпечення національної безпеки.

Таким чином ефективність ДУНБ значною мірою залежить від якості розроблених керівних документів щодо забезпечення національної безпеки (концепцій, доктрин, стратегій). Передусім вони повинні адекватно відображати потреби національного розвитку, реалії середовища життєдіяльності суспільства і держави та їх можливості.

Це зумовлює гостру необхідність в науковому обґрунтуванні теоретико-методологічних основ та інструментарію розробки вказаних документів, в удосконаленні процедур їх розгляду та затвердження, визначення їх місця в системі правового забезпечення національної безпеки.