Бюджетная политика в области расходов

Проектировки бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 - 2011 годы основаны на сформулированных в программных выступлениях Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, а также в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» стратегических приоритетах:

- построение национальной инновационной системы за счет развития фундаментальной и прикладной науки, поддержки крупных научно-технических проектов и перспективных технологий, создания стимулов для инновационной деятельности;

- наращивание инвестиций в человеческий капитал, включая развитие образования и здравоохранения;

- развитие инфраструктуры, прежде всего, транспортной, телекоммуникационной и энергетической;

- повышение эффективности государственных институтов путем улучшения работы судебной системы и правоохранительных органов, реформирования государственного управления и государственной службы, поддержки институтов гражданского общества.

Важной задачей остается обеспечение обороноспособности страны и безопасности граждан.

Реализация этих приоритетов требует переориентации и повышения эффективности использования ресурсов не только федерального бюджета, но бюджетной системы Российской Федерации в целом, а также проведения институциональных реформ и целенаправленных мер государственного регулирования.

Кроме того, предлагаемые основные направления расходов федерального бюджета обеспечивают в соответствии с базовыми принципами бюджетного законодательства безусловное выполнение как ранее принятых, так и предлагаемых новых решений, определяющих действующие и принимаемые расходные обязательства Российской Федерации.

Общий объем расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличится в 1,5 раза в номинальном и в 1,25 раза в реальном выражении при в целом стабильной структуре расходов, отражающей объемы финансового обеспечения основных функций и полномочий органов публичной власти (таблица 3).

Таблица 3

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации

	2008 (закон) млрд. руб.	2011 (прогноз) млрд. руб.	Темпы роста 2011 к 2008 гг., %		Доля в общем объеме расходов,%
			в номи- нальном выражении	в реальном выражении	2008	2011
ВСЕГО	11 662,0	17 447,0	150	125	100,0	100,0
Общегосударственные вопросы	1 101,5	1 647,6	150	125	9,4	9,4
Национальная оборона	1 019,2	1 504,0	148	123	8,7	8,6
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 071,1	1 515,0	141	118	9,2	8,7
Национальная экономика	1 767,7	2 803,4	159	132	15,2	16,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	1 005,5	1 620,4	161	134	8,6	9,3
Образование	1 603,9	2 116,6	132	110	13,8	12,1
Культура, кинематография и СМИ	301,1	356,6	118	99	2,6	2,0
Здравоохранение и спорт	1 159,7	1 681,7	145	121	9,9	9,6
Социальная политика	930,9	1 204,4	129	108	8,0	6,9
Трансферты внебюджетным фондам	1 490,6	2 420,0	162	135	12,8	13,9

В структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%).

При этом для оценки общего объема бюджетных средств по ряду социально значимых направлений, прежде всего, здравоохранению и образованию, необходимо учитывать расходы государственных внебюджетных фондов, а также установленные законодательством или планируемые к введению налоговые льготы.

Так, общий объем расходов федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2008 году прогнозируется на уровне 1,2% ВВП, а объем налоговых льгот в сфере здравоохранения и образования – 0,2% ВВП. С учетом этих факторов суммарный объем бюджетных ресурсов, направляемых на цели здравоохранения и образования в среднем за 2008-2011 годы оценивается на уровне 7,7% ВВП.

Доля расходов федерального бюджета (без учета трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации) в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2008-2011 гг., как и в предыдущие годы, составит около 52%, что соответствует основным принципам, заложенным при законодательном разграничении полномочий и закреплении доходных источников (с учетом необходимости частичного перераспределения между субъектами Российской Федерации финансовых ресурсов).

По данным отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2007 год, доля расходов федерального бюджета в общем объеме расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность составляет 77%, социальную политику, включая трансферты внебюджетным фондам - 66%, общегосударственные функции - 62%. Только из федерального бюджета обеспечиваются расходы на национальную оборону. За последние годы существенно (с 19 до 44%) возросла доля федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета на национальную экономику. Что касается расходов социального характера, то основные расходы на здравоохранение (84%), образование (81%), культуры (78%), жилищно-коммунальное хозяйство (76%) осуществляются из региональных и местных бюджетов.

При этом социальная направленность федерального бюджета в основном реализуется путем финансового обеспечения ключевых направлений и программ общенационального значения (высшее и, в значительной степени, среднее профессиональное образование, высокотехнологичная медицинская помощь, особо значимые учреждения культуры), а также путем предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, в том числе – целевого характера (субвенции на реализацию «делегированных» полномочий в сфере социальной защиты населения, субсидии в рамках реализации приоритетных национальных проектов, поддержки сельского хозяйства, реализации федеральных целевых программ).

В соответствии с прогнозной оценкой общий объем расходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом возрастет в 1,5 раза в номинальном и 1,2 в раза в реальном выражении при тенденции, начиная с 2009 года, к сокращению их доли в ВВП до уровня 2008 года.

В соответствии с прогнозом объема ненефтегазовых доходов федерального бюджета, установленных Бюджетным кодексом требований к определению размера нефтегазового трансферта, источников финансирования дефицита и условно утверждаемых расходов, а также расчетами бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств общий объем ресурсов для финансового обеспечения принимаемых в текущем бюджетном цикле расходных обязательств оценивается в объеме 1 015,8 млрд.рублей в 2009 году (11,5% от общего объема расходов), 1 218,0 млрд.рублей в 2010 году и 1 659,2 млрд.рублей в 2011 году (соответственно 12,4% и 15,5% от общего объема расходов без учета условно-утвержденных расходов) (таблица 4).

Таблица 4

Оценка ресурсов для принимаемых расходных обязательств в 2009-2011 гг.,

млрд.руб.

	2008 (оценка)	Прогноз
		2009	2010	2011
Доходы всего	8 966,0	9 518,3	10 402,4	11 407,7
Доходы без учета нефтегазовых доходов	4 717,0	5 878,1	6 771,5	7 721,0
Нефтегазовый трансферт	2 135,0	2 674,1	2 506,1	2 349,9
В % к ВВП	5,1	5,5	4,5	3,7
Источники финансирования дефицита	170	258,6	514,2	635,1
В % к ВВП	0,4	0,5	0,9	1,0
Расходы всего	7 022,0	8 810,8	9 791,8	10 706,0
Действующие расходные обязательства	7 022,0	7 795,0	8 329,1	8 511,5
Условно утверждаемые расходы	-	-	244,8	535,3
Ресурсы принятия новых расходных обязательств	-	1 015,8	1 218,0	1 659,2

Сложившаяся в результате расчетов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств и распределения ассигнований на принимаемые расходные обязательства предварительная оценка объемов расходов федерального бюджета по основным функциональным направлениям представлена в таблице 5.

Расходы федерального бюджета примерно в равной пропорции (по 25%) распределены между социальными услугами (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, межбюджетные трансферты субъектами Российской Федерации), социальной

Таблица 5

Расходы федерального бюджета в 2008-2011 гг.

	2008 (оценка)		2009 (проект)		2010 (проект)		2011 (проект)
	Млрд. руб	в % к ВВП	Млрд. руб	в % к ВВП	Млрд. руб	в % к ВВП	Млрд. руб	в % к ВВП
ВСЕГО	7 022,0	16,6	8 810,8	18,1	9 791,8	17,6	10 706,0	16,9
Общегосударственные вопросы	687,9	1,6	1 364,3	2,8	1 095,9	2,0	1 150,4	1,8
в т.ч. без процентных расходов и Инвестфонда	508,1	`	849,9	1,7	854,5	1,5	842,4	1,3
Национальная оборона	1 016,7	2,4	1 266,0	2,6	1 404,6	2,5	1 500,7	2,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	827,2	2,0	1 061,5	2,2	1 158,6	2,1	1 241,7	2,0
Национальная экономика	772,9	1,8	1 024,0	2,1	1 175,3	2,1	1 392,4	2,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	64,0	0,2	102,1	0,2	107,4	0,2	98,7	0,2
Охрана окружающей среды	9,9	0,0	13,5	0,0	14,5	0,0	14,8	0,0
Образование	336,1	0,8	409,9	0,8	443,3	0,8	453,2	0,7
Культура, кинематография и СМИ	93,7	0,2	108,3	0,2	93,7	0,2	87,3	0,1
Здравоохранение и спорт	230,0	0,5	348,2	0,7	408,9	0,7	423,0	0,7
Социальная политика	276,4	0,7	302,2	0,6	335,6	0,6	304,7	0,5
Межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам)	1 036,7	2,5	1 061,9	2,2	1 095,9	2,0	1 083,7	1,7
Трансферты внебюджетным фондам	1 490,6	3,5	1 748,5	3,6	2 213,1	4,0	2 420,0	3,8

политикой (включая трансферты государственным внебюджетным фондам), национальной обороной и безопасностью при тенденции к росту доли расходов на национальную экономику (таблица 6).

Таблица 6

Структура и динамика расходов федерального бюджета на 2008-2011 гг., %

	2008	2009		2010		2011
	Доля в общем объеме расходов	Рост к преды-дущему году	Доля в общем объеме расходов	Рост к преды-дущему году	Доля в общем объеме расходов	Рост к преды-дущему году	Доля в общем объеме расходов
ВСЕГО	100,0	125,5	100,0	111,1	100,0	109,3	100,0
Общегосударственные вопросы	12,4	198,3	15,5	80,3	11,2	105,0	10,7
Национальная оборона	14,5	124,5	14,4	110,9	14,3	106,8	14,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	11,8	128,3	12,0	109,1	11,8	107,2	11,6
Национальная экономика	11,0	132,5	11,6	114,8	12,0	118,5	13,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,9	159,5	1,2	105,2	1,1	91,9	0,9
Охрана окружающей среды	0,1	136,3	0,2	107,7	0,1	101,9	0,1
Образование	4,8	121,9	4,7	108,1	4,5	102,2	4,2
Культура, кинематография и СМИ	1,3	115,6	1,2	86,5	1,0	93,2	0,8
Здравоохранение и спорт	3,3	151,4	4,0	117,4	4,2	103,5	4,0
Социальная политика	3,9	109,3	3,4	111,0	3,4	90,8	2,8
Межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам)	14,8	102,4	12,1	103,2	11,2	98,9	10,1
Трансферты внебюджетным фондам	21,2	117,3	19,8	126,6	22,6	109,3	22,6

При этом основные объемы прироста расходов приходятся на долю трансфертов внебюджетным фондам, национальную экономику, национальную оборону и безопасность (таблица 7).

Таблица 7

Прирост расходов федерального бюджета на 2009-2011 гг. по сравнению с предыдущим годом

	2009		2010		2011
	млрд.руб	Доля в приросте	млрд.руб	Доля в приросте	млрд.руб	Доля в приросте
ВСЕГО	1 788,5	100,0	981,1	100,0	914,4	100,0
Общегосударственные вопросы	676,4	31,8	-268,4	-118,5	54,5	14,7
Национальная оборона	249,4	11,7	138,6	61,2	96,1	26,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	234,3	11,0	97,0	42,8	83,2	22,5
Национальная экономика	251,1	11,8	151,3	66,8	217,1	58,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	38,1	1,8	5,3	2,4	-8,7	-2,4
Охрана окружающей среды	3,6	0,2	1,0	0,5	0,3	0,1
Образование	73,8	3,5	33,4	14,7	9,9	2,7
Культура, кинематография и СМИ	14,6	0,7	-14,6	-6,5	-6,4	-1,7
Здравоохранение и спорт	118,2	5,5	60,7	26,8	14,2	3,8
Социальная политика	25,8	1,2	33,4	14,7	-30,9	-8,3
Межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам)	25,2	1,2	34,0	15,0	-12,2	-3,3
Трансферты внебюджетным фондам	258,0	12,1	464,6	205,1	206,9	55,9

В целях подготовки к проведению Олимпийских игр 2014 года в 2009 году будут предусмотрены ассигнования на имущественный взнос в государственную корпорацию «Олимпстрой» в объеме 65 млрд. руб., в 2010 году - 10,7 млрд. руб., в 2011 году - 9,3 млрд. руб.

2. Расходы государства на социальные цели и источники их

финансирования

Расходы на социальную сферу связаны с выполнением государством социальных функций. Эти расходы подразделяются на следующие основные группы:

- образование;

- культура, искусство и кинематография;

- средства массовой информации;

- здравоохранение и физическая культура;

- социальная политика.

В большинстве организаций этих отраслей применяется система «брутто-бюджет», финансирование осуществляется на основе сметы доходов и расходов. В доходах в основном отражаются бюджетные средства, а также внебюджетные средства от оказания платных работ, услуг и т.д.

В социальной сфере есть также организации, которые финансируются по системе «нетто-бюджет». У них покрываются из бюджета только убытки. Это учреждения культуры, СМИ, ЖКХ и т.д.

На социальную сферу расходы финансируются из всех уровней бюджетной системы и из территориальных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования).

Расходы на социальные нужды. Структура расходов бюджета на социальную политику включает:

1) содержание учреждений социального обеспечения;

2. социальная помощь;

3. пенсии и пособия в правоохранительные органы.

Социальная политика государства – это реализация функций государства по оказанию социальной помощи тем категориям населения, которые в этом реально нуждаются.

Расходы на социальную политику осуществляются за счет: бюджетных средств, внебюджетных средств – средств государственных внебюджетных фондов.

Основными источниками финансирования расходов на здравоохранение являются: бюджетные средства, средства внебюджетных фондов (Фонд обязательного медицинского страхования и его территориальные подразделения), населения, организации.

Основной характеристикой федерального бюджета будет оставаться его социальная ориентированность.

В 2009 году средний размер социальной пенсии должен достигнуть величины прожиточного минимума пенсионера, что превысит уровень 2007 года в 1,7 раза. Средний размер трудовой пенсии превысит прожиточный минимум пенсионера более чем в 1,5 раза (не менее 5500 рублей).

В федеральном бюджете на 2009-2011 годы будут также предусмотрены средства на индексацию пособий гражданам, имеющих детей, на увеличение компенсационных выплат по уходу за инвалидами, детьми-инвалидами, престарелыми гражданами.

Предусмотрены бюджетные ассигнования на продолжение реализации демографической программы, а также приоритетных национальных проектов.

В составе бюджетных ассигнований учтено увеличение фондов оплаты труда работникам федеральных бюджетных учреждений, оплачиваемых по ЕТС, в 2009 году на 89,9 млрд. руб., в 2010 году на 87,8 млрд. руб. и в 2011 году на 95,2 млрд. руб. с одновременным переходом на новые системы оплаты труда, предусматривающие более тесную увязку оплаты труда с результатами деятельности работника и учреждения в целом.

Бюджетная политика в сфере образования будет направлена на развитие инновационной деятельности, предусматривающей, в том числе дальнейшее развитие сети федеральных университетов, модернизацию высшего профессионального образования на основе интеграции науки, образования и производства, подготовки квалифицированных кадров для обеспечения долгосрочных потребностей инновационной экономики.

Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на эти цели в 2009 году составит 409,9 млрд.рублей с увеличением по сравнению с 2008 годом в 1,2 раза, в 2010 году – 443,3 млрд. рублей, в 2011 году – 453,2 млрд. рублей. Кроме того, планируется направить бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий и субвенций в сфере образования соответственно 36,2, 30,6 и 31,3 млрд. рублей.

Бюджетные ассигнования на научные исследования и опытно-конструкторские разработки на 2009 год планируются в размере 167,6 млрд. рублей, в 2010 году - 212,3 млрд. рублей, в 2011 году- 246,9 млрд. рублей, что превышает уровень 2008 года соответственно на 31,8 %, 66,9 % и 94,1 процента.

В 2009 году в 1,26 раза возрастут ассигнования на реализацию Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008-2012 годы, в 2011 году их объем превысит уровень 2008 года в 1,6 раза.

В рамках проектируемых бюджетных ассигнований на науку гражданского назначения на 2009-2010 годы более 33 % составят расходы на реализацию федеральных целевых программ, к 2011 году их доля которые к 2011 году составят около 38 процентов. Наиболее крупными федеральными целевыми программами являются: "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы", "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года", "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы", "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 годы", "Развитие гражданской морской техники на 2009-2016 годы".

Общий объем бюджетных ассигнований на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 2009 году составит 348,2 млрд.рублей, в 2010 году – 408,9 млрд.рублей, в 2011 году – 423,0 млрд.рублей, в том числе на здравоохранение – соответственно 329,4, 392,9 и 406,4 млрд.рублей.

Основные решения по увеличению расходных обязательств в 2009-2011 годах в отрасли здравоохранения будут направлены на финансирование федеральных медицинских центров, большинство из которых оказывает высокотехнологичные виды медицинской помощи, финансирование научных исследований и высшего образования в сфере здравоохранения, борьбу с социально-значимыми заболеваниями, такими как ВИЧ, туберкулез, гепатит В и С, сахарный диабет.

Целью политики в сфере здравоохранения на 2009-2011 годы будет являться повышение доступности и качества медицинской помощи, прежде всего в первичном звене здравоохранения, усиление профилактической направленности здравоохранения. Объем бюджетных ассигнований на эти цели в 2009 году по сравнению с 2008 годом возрастет в 1,53 раза, а к 2011 году – в 1,88 раза.

В 2009-2011 гг. продолжится реализация приоритетного национального проекта «Здоровье», направленного на повышение доступности и качества медицинской помощи, прежде всего, в первичном звене здравоохранения, усиление профилактической направленности здравоохранения. Средства, выделяемые из федерального бюджета на его реализацию (включая межбюджетные трансферты) составят в 2009-2011 годах 286,2 млрд. руб.

В рамках указанного проекта продолжится финансовое обеспечение таких направлений, как оказание высокотехнологичной медицинской помощи, профилактика, выявления и лечение инфицированных вирусом гепатита В,С и иммунопрофилактика, денежные выплаты врачам и медицинским сестрам, оказывающим первичную медико-санитарную помощь в федеральных учреждениях здравоохранения ведомственного подчинения, выполняющих государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи при условии размещения в них муниципального заказа, денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам «Скорой медицинской помощи», учреждений здравоохранения, находящихся в ведении ФМБА России, субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам «Скорой медицинской помощи», проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, совершенствование оказания медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях и совершенствование медицинской помощи больным сосудистыми заболеваниями, мероприятия по развитию крови, оснащение федеральных медицинских учреждений современным высокотехнологичным медицинским оборудованием, обследование новорожденных детей.

Одним из приоритетных направлений социально-экономического развития является воспитание здорового молодого поколения граждан России посредством привлечения детей и молодежи к регулярным занятиям физической культурой и спортом. В этих целях запланированы дополнительные ассигнования федерального бюджета в 2009-2011 гг. в размере 4,5 млрд. руб. на реализацию федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 гг.». Кроме того, в рамках подготовки кXXIIЗимним Олимпийским иXIПараолимпийским играм в 2014 году предусмотрены бюджетные ассигнования на комплекс мероприятий по подготовке спортсменов по зимним видам спорта в объеме 6,5 млрд. руб. в 2009 году и по 3,8 млрд.рублей в 2010 и в 2011 году.

Одним из важнейших аспектов сохранения и развития человеческого капитала является расширение возможностей духовного развития, удовлетворение потребности в досуге и творчестве, обеспечение доступа к культурному наследию. Доля федерального бюджета в финансировании данного направления расходов составит в 2009 году 29,3% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации».

Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на культуру, кинематографию, средства массовой информации, в 2009 году составит 108,3 млрд. рублей, что на 15,6 % больше по сравнению с текущим годом, на 2010 год – 93,7 млрд. рублей, в 2011 году – 87,3 млрд. рублей.

Указанные ассигнования обеспечат реализацию принятых и предлагаемых решений по развитию культурного потенциала, включая доведение объема финансирования Мариинского театра до уровня расходов по текущему содержанию Большого театра России, вещание общероссийских телерадиоканалов в малонаселенных пунктах, увеличение количества премий и грантов Правительства Российской Федерации в области культуры, реализацию программы внедрения новых инфокоммуникационных технологий в сфере СМИ, содержание нового федерального государственного учреждения «Президентская библиотека имени Б.Н.Ельцина» и новых площадей учреждений культуры, сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, реставрацию памятников истории и культуры, находящихся федеральной собственности и проведение других значимых общероссийских и международных мероприятий.

При этом снижение объемов ассигнований в 2010-2011 годах обусловлено планируемым уменьшением объемов кредитов, полученных от международных финансовых организаций в рамках Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, выделением более значительных дополнительных ассигнований на очередной год и переносом плановых ассигнований на текущий год в связи с приближением сроков ввода важнейших объектов культуры, в частности, Президентской библиотеки имени Б.Н.Ельцина.

В целях ликвидации к 1 мая 2010 очереди на жилье инвалидов и участников Великой Отечественной войны, принятых на учет для улучшения жилищный условий до 1 марта 2005 года в 2009 году, предлагается дополнительно выделить бюджетные ассигнования в форме субвенции субъектам Российской Федерации в сумме 18,9 млрд. руб.

Кроме того, увеличена субвенция бюджетам субъектам Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 18,7, 21,3 и 23,7 млрд. руб. в 2009, 2010 и 2011 годах соответственно.

Более чем в три раза будет увеличено финансовое обеспечение компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилья и на 2009-2011 года составит 4,2 млрд. руб. ежегодно.