2.2 Виды и формы ответственности международных организаций

Когда установлен факт наличия международно-противоправного деяния и определено наличие международно-правовой ответственности, возникает проблема реализации этой ответственности. Реализация международно-правовой ответственности включает в себя две составляющие: юридические последствия международно-противоправного деяния и механизмы призвания субъекта к ответственности.

Можно выделить три юридических последствия совершения международно-противоправного деяния:

- обязательство прекратить противоправное деяние,

- обязательство предоставить гарантии неповторения, если того требуют обстоятельства дела,

- обязательство возместить нанесенный ущерб.

Особенности ответственности международной организации заключаются в том, что являясь субъектом международного права, она одновременно является и юридическим лицом, осуществляющим деятельность на территории того или иного государства. В процессе деятельности международная организация обладает иммунитетами от юрисдикции государства.

Международные организации несут как материальную, так и нематериальную (политическую) ответственность за причиненный ими ущерб, что является логическим выводом наличия закрепленных за ними прав и взятых ими на себя обязательств. Международные организации несут как договорную ответственность по международному праву, так и внедоговорную ответственность в соответствии с национальным правом тех государств, на территории которых они функционируют, а также ответственность за нарушение внутренних правил самой организации в отношении собственного штата сотрудников, т. е. физических лиц за убытки, возникающие, например, в результате несчастных случаев или естественных катастроф. Несмотря на тот факт, что привлечение к ответственности международной организации в национальном суде того государства, на территории которого она осуществляет свою деятельность, может быть сопряжено с наличием у организации предоставленного ей судебного иммунитета, обязанность возмещения причиненного вреда появляется на основании таких механизмов обеспечения независимого судебного рассмотрения спора об ответственности, как отказ от иммунитета, арбитражная оговорка в контрактах или согласительные комиссии. Следует отметить, что вышеуказанные инструменты применяются лишь в случае невозможности использования других средств возмещения вреда, например, страхования.

Таким образом, международные межправительственные организации несут ответственность за возмещение ущерба, возникающего в результате причинения вреда, или ответственность за противоправные действия, которые совершены ими в международном и национальном правопорядках.

Ответственность международных организаций возникает из нарушения ими международных обязательств, вытекающих из договоров и других источников международного права. Ответственность международных организаций предусмотрена рядом международных договоров. Например, Уставом МАГАТЭ предусмотрена ответственность за осуществление гарантий МАГАТЭ, т. е. системы наблюдения и контроля за использованием государствами ядерных материалов, ядерных установок и технической информации исключительно в мирных целях. Ответственность международных организаций устанавливается также в конвенциях об ответственности за ядерный ущерб в тех случаях, когда международные организации выступают в качестве операторов ядерных установок или операторов ядерных судов (Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Международная конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г.). Другим примером международного договора, устанавливающего ответственность международных организаций, может служить Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г.

Особую роль и практическую значимость института ответственности международных организаций не раз в своих резолюциях подчеркивала Генеральная Ассамблея ООН. В частности, она указывала на необходимость продолжения работы Комиссии международного права ООН, в сфере кодификации института ответственности. В декабре 2001 г. Комиссия закончила работу над проектом статей «Об ответственности государств за международные противоправные деяния» и включила в повестку дня вопрос об ответственности международных межправительственных организаций. На 54-й сессии в 2002 г. Комиссия постановила включить тему «Ответственность международных организаций» в свою программу работы и назначила проф. Дж. Гая специальным докладчиком по этой теме. В период с 2002 г. по 2009 г. он представил Комиссии семь докладов. На 61-й сессии Комиссия приняла проект статей «Ответственность международных организаций» в первом чтении, а в 2011 г. – во втором окончательном чтении. КМП рекомендовала Генеральной Ассамблее принять к сведению проект статей и «изучить на более поздней стадии вопрос о разработке конвенции на основе этого проекта статей», что и было сделано: Генеральная Ассамблея ООН резолюцией 66/100 «Ответственность международных организаций» [20, C. 110] приняла к сведению статьи об ответственности международных организаций в качестве приложения к резолюции и предложила их вниманию правительств и международных организаций, не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере. Также Генеральная Ассамблея постановила вернуться к этому вопросу на 69-й сессии с целью рассмотрения, в частности, вопроса о форме, в которую можно было бы облечь статьи.

Необходимо отметить, что определенные доктринальные исследования по вопросу об ответственности международных организаций осуществляет и Всемирная Ассоциация международного права, представившая свой комментарий к соответствующему проекту статей КМП ООН [20]. При разработке своего доклада, принятого на конференции в Софии в 2012 г., Всемирная Ассоциация международного права ставила перед собой две основные задачи: анализ проекта статей КМП «Ответственность международных организаций» и исследование по вопросу о политике и процедурах отчетности международных финансовых учреждений.

Как отмечалось в докладе, несмотря на тот факт, что КМП внесла в окончательный проект статей «Ответственность международных организаций» ряд корректировок с учетом позиций государств и международных организаций по отдельным вопросам, тем не менее определенные положения проекта статей и комментариев к нему остались неизменными, что обуславливает необходимость дальнейшего исследования института ответственности международных организаций и его прогрессивного развития. В докладе Всемирной Ассоциации международного права подчеркивается, что при принятии проекта статей во втором чтении наблюдатели от государств – членов ООН и международных организаций не раз отмечали, что данный проект комиссии международного права является лишь основой для дальнейшего развития института ответственности международных организаций, а не набором уже установленных и неизменных принципов и правил [20, C. 58]. В докладе основной акцент ставится на анализе и изучении таких вопросов, как различие между lex lata (с точки зрения действующего закона) и lege ferenda (с точки зрения закона, издание которого желательно) в отношении соответствующего проекта статей КМП «Ответственность международных организаций» и его структура; внутренние правила международной организации; характер и элементы международного противоправного деяния; общие правила о присвоении поведения международной организации; поведение органов и агентов, предоставленных в распоряжение международной организации; проблемы нарушения международной организацией своих обязательств; ответственность международной организации в связи с международно-противоправным деянием государства или другой международной организации, включая помощь и содействие в совершении международно-противоправного деяния; проблема эффективного контроля со стороны международной организации; действия международной организации в обход своих обязательств при вынесении решений, разрешений и рекомендаций; обязательства государств-членов или международных организаций-членов в отношении репараций; контрмеры в отношении международной организации и ее членов; проблема lex specialis, а также соотношение проекта КМП «Ответственность международных организаций» и Устава ООН.

В случае договорных правоотношений международная организация несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора наравне с другими юридическими лицами.

Во внедоговорных отношениях деликтоспособность организации ставится под сомнение в силу иммунитета организации от такого рода исков. При этом организация вправе отказаться от своего иммунитета. Если такого отказа нет, то организация несет ответственность на Международном уровне и иск к организации предъявляется в соответствии с Международным правом.

Ответственность международных организаций устанавливается также в конвенциях об ответственности за ядерный ущерб тогда, когда международные организации выступают в качестве операторов ядерных установок или ядерных судов.

В случае материальной ответственности международных организаций надо иметь в виду, что их средства складываются из взносов государств-членов. Здесь возможны два варианта сочетания материальной ответственности: 1) установление солидарной ответственности организации и государств-членов; 2) установление ответственности самой организации.

В первом случае все претензии об ответственности предъявляются как организации, так и государствам-членам. Во втором же претензии предъявляются организации непосредственно, а она уже сама решает вопрос о распределении бремени ответственности между своими членами.

В Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, была установена солидарная ответственность, однако при условиях: а) что любая претензия о компенсации за ущерб предъявляется в первую очередь международной организации, осуществляющей запуск объекта; б) если организация в течении шести месяцев не компенсировала суммы причиненного ущерба, то потерпевшее государство вправе поставить вопрос об ответственности государств-членов организации.

Отдельные лица также могут нести международно-правовую ответственность, в частности международную уголовную ответственность за международные преступления, или преступления против человечества. Такая ответственность была предусмотрена в Уставе Международного военного трибунала для наказания главных военных преступников европейских стран 1945 года и в Уставе Международного военного трибунала для Дальнего Востока 1946 года. Оба устава включали в число преступлений преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности (ст. 6 обоих уставов). Международная уголовная ответственность физических лиц предусматривается также в Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него 1948 года и в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 года.

Комиссия международного права ООН при разработке Проекта статей об ответственности государств выделила три формы возмещения ущерба: реституция, компенсация, сатисфакция. Данные формы возмещения вреда представляют собой способы осуществления обязательства о возмещении. Эти же формы отражены и в ст. 33 Проекта статей об ответственности международных организаций.

Реституция - это восстановление первоначального положения вещей, т.е. положения, которое существовало до совершения международно-противоправного деяния.

Примером осуществления реституции со стороны международной организации может служить факт удовлетворения требований Либерии и Панамы, которые они предъявили Международной морской организации в соответствии с Консультативным заключением Международного Суда ООН по делу Международной морской организации 1960 г. Либерия и Панама потребовали восстановления их права быть членами Морского комитета по безопасности мореплавания. Данное требование было удовлетворено.

Комиссия международного права ООН разделяет всю совокупность действий, относящихся к осуществлению реституции, на материальную и юридическую. В качестве примеров материального восстановления нарушенных прав применительно к государствам КМП ООН называет такие формы, в которых может реализовываться реституция как возврат территории, освобождение неправомерно арестованных лиц, освобождение неправомерно арестованного имущества.

Безусловно, к международным организациям не могут быть применимы все формы реституции, применяемые к государствам. Тем не менее и в случае, когда международная организация является истцом, и в случае, когда она является ответчиком, вполне применима такая форма реституции, как возврат имущества. В случае, когда организация является истцом, а государство ответчиком, может иметь место и такая форма реституции, как освобождение неправомерно арестованных лиц.

К понятию «юридическая реституция» относятся отзыв, отмена или изменение законодательного положения, принятого в нарушение нормы международного права, аннулирование или пересмотр административной меры, неправомерно принятой в отношении какого-либо лица или имущества иностранца.

В случае ответственности организаций осуществлением реституции со стороны организации могут быть отмена или изменение изданных внутри организации правовых актов, которые каким-либо образом нарушают права государств-членов в первую очередь либо третьих сторон. Особенно вероятна юридическая реституция в качестве возмещения со стороны организации в случае правоотношений ответственности между Европейским сообществом и государствами - членами ЕС.

Компенсация представляет собой финансовую форму возмещения вреда. Говоря о применении данной формы возмещения вреда в правоотношениях с участием международной организации, можно констатировать, что организация способна как выплачивать, так и требовать денежную компенсацию. Однако здесь необходимо отметить некоторые особенности: во-первых, особенности, касающиеся выплаты денежной компенсации организацией (т.е. в случае, когда организация является ответчиком), и, во-вторых, особенности истребования самой организацией денежных выплат (т.е. в случае, когда организация является истцом).

В первом случае основная проблема связана с вопросом о возможности финансового возмещения ущерба самой организацией.

Во-первых, в такой ситуации организация по каким-либо причинам может не иметь возможности выплатить именно материальный ущерб (т.е. она может осуществить и осуществляет реституцию и сатисфакцию, однако не осуществляет выплату компенсации). И здесь возникает вопрос о том, должны ли государства-члены в такой ситуации (даже в случае, если они не несут ответственности) предоставлять компенсацию потерпевшей стороне.

Во-вторых, в случае возмещения материального ущерба, причиненного деянием международной организации, необходимо уяснить, являются ли выплаты, производимые из фондов организации, выплатами, производимыми государствами-членами. Дело в том, что некоторые авторы (в основном представители советской доктрины международного права и их последователи) считают невозможным самостоятельное возмещение материального ущерба со стороны организации. По их мнению, даже когда ущерб возмещается от имени организации, его можно считать возмещением со стороны государств-членов.

Сатисфакция (не должна быть непропорциональна причиненному вреду, не может принимать унизительную для ответственной международной организации форму и заключается в признании нарушения, выражении сожаления, официальном извинении и осуществляется тогда, когда причиненный вред не может быть возмещен реституцией или компенсацией).

Безусловно, материальные фонды организации складываются в основном за счет средств государств-участников. Однако денежные средства, переданные государством-членом в бюджет организации, перестают быть средствами этого конкретного государства и становятся активами самой международной организации и именно международная организация все равно остается субъектом, несущим ответственность и все остальные последствия совершения данного деяния.

Таким образом, особенности, связанные с формированием бюджета организации, не должны влиять на ее самостоятельную обязанность по возмещению ущерба потерпевшей стороне.

Такой вывод основан на трех основных принципах: международные организации обладают самостоятельной правосубъектностью; ответственность государства-члена, прежде всего, должна быть основана на критерии присвоения поведения, а не на критерии членства; обязанность государств-членов предоставлять компенсацию может основываться только на нормах, обязательных для государств, — нормах об ответственности государств или положениях устава организации.

Во втором случае, когда ущерб причинен самой международной организации, основной вопрос касается содержания ущерба, который организация может истребовать.

Тот факт, что международная организация может требовать возмещения ущерба, причиненного ей самой (ее штаб- квартире, имуществу), не вызывает сомнений и является общепризнанным. Однако возникает вопрос о применимости к организации данной концепции ущерба в части, касающейся требования возмещения материальных убытков, причиненных физическим лицам.

Данный вопрос был подробно рассмотрен Международным Судом ООН в его Консультативно заключении по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН, от 11 апреля 1949 г. Перед Судом были поставлены два вопроса:

1) может ли ООН как организация предъявить международный иск против de jure или de facto ответственного государства с тем, чтобы получить компенсацию за ущерб, причиненный

а) самой ООН,

б) пострадавшему агенту или его правопреемникам;

2) в случае положительно ответа на вопрос 1 (б), как будет соотноситься иск ООН с правом государства гражданства такого агента требовать причиненный ему (агенту) ущерб?

На вопрос 1 (а) Судом единогласно был дан положительный ответ. При ответе на данный вопрос Суд определил понятие ущерба, причиненного международной организации (ООН). Такой ущерб включает ущерб, причиненный интересам самой Организации, ее административному аппарату, ее имуществу и интересам, которые она призвана защищать. При этом такой ущерб должен включать возмещение всяких выплат, которые Организация должна выплачивать своему агенту или его правопреемникам. Относительно вопросов 1 (б) и 2 между членами Суда возникли серьезные разногласия, в результате чего к данному Консультативному заключению были приложены пять особых мнений. Это связано, прежде всего, с различной природой институтов дипломатической и функциональной защиты. В отличие от государства, которое обладает безоговорочной способностью требовать возмещения вреда, причиненного его гражданину, международная организация обладает ограниченной способностью требовать компенсацию за ущерб, причиненный ее агенту.

Сатисфакция является формой возмещения нематериального вреда.

Формы сатисфакции, применимые к государствам, в большинстве своем могут быть применены и к международным организациям:

- признание нарушения,

- выражение сожаления,

- официальное извинение,

- требование проведения расследования обстоятельств инцидента,

- наказание лиц, действия которых привели к возникновению международно-противоправного деяния.

В отношении последней формы можно привести пример уже рассматривавшегося выше дела о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН. В данном случае кроме возмещения материального ущерба ООН требовала от Израиля принесения официальных извинений и продолжения розыска и наказания преступников. Кроме того, можно привести следующие примеры предоставления сатисфакции со стороны международной организации.

В 1999 г., получив доклад о независимом расследовании действий ООН в период геноцида в Руанде в 1994 г., Генеральный секретарь ООН заявил: «Мы все должны глубоко сожалеть о том, что не сделали большего, чтобы предотвратить его. От имени Организации Объединенных Наций я признаю эту ошибку и выражаю глубокое сожаление». После бомбардировки войсками НАТО посольства Китая в Белграде Федеральный канцлер Германии Г. Шредер 13 мая 1999г. направил извинение от имени Германии, НАТО и Генерального Секретаря НАТО Министру иностранных дел и Премьер-министру Китая.

Ответственность международных организаций основывается на их правосубъективности и непосредственно вытекает из нее. Эта ответственность носит специфический характер. Объем и пределы ответственности международных организаций неодинаковы, они зависят от объема правосубъективности и природы международных организаций.

В настоящее время в ряде договоров содержатся положения об ответственности международных организаций. Так, например, ст. 57 Устава ООН предусматривает ответственность специализированных учреждений ООН в соответствующих областях (экономической, социальной, культуры и т. д.). В соответствии с Договором о космосе 1967 г. международная организация несет ответственность за выполнение положений данного Договора, если она осуществляет соответствующую деятельность в космическом пространстве, включая Луну и другие небесные тела (ст. VI). Согласно ст. V и XII Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г. международная организация, осуществляющая или организующая запуск космического объекта, несет ответственность за любой причиненный этим объектом ущерб. Несут ответственность и участвующие в такой организации государства.

Ответственность международной организации наступает при право- нарушении независимо от того, нарушена ею (ее органами) норма международного права, норма внутреннего права организации или норма внутригосударственного права.

Международные организации могут выступать субъектами ответственности по международному публичному и международному частному праву. Чтобы международная организация несла ответственность, необходимы наличие ее вины и нарушение обязательства, предусмотренного международно-правовой нормой, а также причинение ущерба или вреда.

Международные организации могут нести как политическую, так и материальную ответственность. Например, политическая ответственность может наступить в случае принятия международной организацией дискриминационных решений, ущемляющих суверенные права государ-ства (группы государств) или затрагивающих их суверенитет; за нарушение соглашения о штаб-квартире с государством пребывания или соглашений о сотрудничестве с другими субъектами международного права.

Материальная ответственность международной организации может наступить за нанесение ею ущерба в процессе деятельности (например, деятельности в космическом пространстве), за невыполнение международных обязательств, где стороной является эта организация; за нанесение ущерба источником повышенной опасности (например, автомобилем или судном ООН); за нарушение контрактов; несоблюдение санитарных норм и др. Но при этом формы ответственности, действующие в отношении государств, нельзя механически переносить на международные организации, так как они имеют специфические особенности: не получили развития конкретные формы политической и материальной ответственности; при наступлении материальной ответственности наряду с международной организацией, как правило, несут ответственность государства — члены этой организации.

Международная организация может быть привлечена к международной ответственности за нарушение законодательства страны пребывания ее штаб-квартиры. Правительства многих стран приняли законодательные акты о статусе международных организаций, находящихся на их территории, и их служащих, за нарушение которых международные организации могут быть привлечены к материальной ответственности.

Международная организация несет ответственность за противоправные действия своих исполнительных органов и персонала. Например, в 1957—1965 гг. ООН заключила соглашения с Бельгией, Грецией, Италией, Люксембургом и Швейцарией о возмещении ущерба, причиненного гражданам этих стран и имуществу этих граждан вследствие операций Вооруженных сил ООН в Конго [44, C. 204].

Таким образом, за совершение международного правонарушения международная организация несет международно-правовую ответственность от своего лица.

Нематериальная ответственность реализуется в форме сатисфакции (например, принесение официального извинения от имени организации или наказание виновного должностного лица снятие с должности). Материальная ответственность осуществляется путем компенсации причиненного ущерба; средства для такого возмещения предоставляются специальными фондами организации, создаваемыми государствами - членами для такого рода целей;

За наиболее тяжкие международные правонарушения (например, за акт агрессии) международная организация может нести ответственность совместно с виновными государствами: нематериальная ответственность ложится на саму организацию - ее она несет от своего имени и от имени своих членов; обязательства по материальной ответственности (реституция и/или компенсация) выполняются, указанными организацией или потерпевшей стороной, государствами-членами.

Международная организация самостоятельно решает кто в каждом конкретном случае будет нести бремя ответственности и в какой степени – сама организация, государство или группа государств - членов либо организация и кто-то из государств - членов будут нести ответственность совместно.

На основе вышеизложенного приходим к следующим выводам:

Международная организация, ответственная за международно-противоправное деяние, обязана предоставить полное возмещение вреда потерпевшим субъектам международного права, который включает любой ущерб, как материальный, так и моральный. Она не вправе ссылаться на внутренние правила для оправдания невыполнения своих обязательств, что, однако, не затрагивает применимости правил международной организации к ее государствам-членам или организациям, являющимся ее членами.

При определении возмещения ущерба учитывается также наличие или отсутствие усугубления вреда. К видам и формам международно-правовой ответственности международных организаций относятся:

а) реституция, т. е. восстановление существовавшего до совершения противоправного деяния положения (осуществляется в той мере, в какой она не является материально невозможной и не влечет за собой бремя, которое совершенно непропорционально выгоде от получения реституции вместо компенсации);

б) компенсация (охватывает любой исчислимый в финансовом выражении ущерб, включая упущенную выгоду, насколько она установлена и осуществляется в случае, если причиненный ущерб не возмещается реституцией);

в) сатисфакция (не должна быть непропорциональна причиненному вреду, не может принимать унизительную для ответственной международной организации форму и заключается в признании нарушения, выражении сожаления, официальном извинении и осуществляется тогда, когда причиненный вред не может быть возмещен реституцией или компенсацией).

Серьезные нарушения, возникающие из императивных норм международного права, сопряжены с грубым и систематическим невыполнением международными межправительственными организациями взятых на себя обязательств. Государства и международные организации должны сотрудничать с целью предотвращения правомерными средствами таких нарушений международного права.