1.2 Концепция ответственности международных организаций

В обеспечении исполнения норм международного права важную роль играет институт ответственности. Ответственность в междуна­родном праве представляет собой оценку международного правона­рушения и субъекта, его совершившего, со стороны мирового сооб­щества и характеризуется применением определенных мер к право­нарушителю. Содержание правоотношения международно-право­вой ответственности заключается в осуждении правонарушителя и в обязанности правонарушителя понести неблагоприятные последст­вия правонарушения.

Нормы о международно-правовой ответственности государств «разбросаны» по отдельным отраслям международного права, таким, как право международной правосубъектности, право международ­ных организаций, право международной безопасности и др. В насто­ящее время Комиссией международного права ООН ведется работа по кодификации института ответственности [15, С. 56].

Постоянная Палата международного правосудия указала, что принцип международно-правовой ответственности является и принципом международного права, и общеправовым принципом, свидетельствующим, что любое нарушение договора обусловлено необходимостью возместить причиненный ущерб [16, с. 29].

Международный Суд ООН в консультативном заключении от 11 апреля 1949 г. «По вопросу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН», отметил, что «международная организация является субъектом международного права, и соответственно имеет права, несет обязанности, обладает правоспособностью и вправе предъявлять претензии международного характера» [17, C. 9].

Проблема ответственности международных организаций неразрывно связана с отраслью международно-правовой ответственности вообще, которая, в свою очередь, является одной из самых сложных и дискуссионных отраслей современного международного права. Поскольку речь идет о международно-правовой специфике, необходимо отметить, что речь в работе идет о тех международных организациях, которые являются субъектами международного публичного права, а именно о международных межправительственных организациях, которых на сегодняшний день в мире насчитывается порядка двухсот семидесяти [18] Функционирование такого количества субъектов международного права неизбежно ставит вопрос о том, как международное сообщество должно реагировать в том случае, когда данные субъекты нарушают нормы действующего международного права.

Правосубъектность международных организации не вызывает сомнения, а, поскольку именно способность нести ответственность и является одним из основных признаков субъекта международного права, вопрос об ответственности организаций является вполне логичным. Тем не менее, ситуация с ответственностью организаций гораздо сложнее, чем с правосубъектностью государств, во многом из-за недостаточной доктринальной разработанности, в связи с чем представляется важным привлечь внимание научного сообщества к данной проблеме. Всплеск интереса к данному вопросу наблюдался в 1970-1980 гг., когда в отечественной доктрине проблема разрабатывалась такими видными теоретиками в области международного права, как В.А Василенко, P.A. Каламкаряном, Ю.М. Колосовым, И.И. Лукашуком, Г.И Тункиным, H.A. Ушаковым. Среди зарубежных авторов существенный вклад в разработку темы ответственности международных организаций внесли Д. Анцилотти, Я. Броунли, Л. Оппенгейм, Г. Ссель, Г. Шварценбергер.

Ключевым вопросом дискуссий в международно-правовой доктрине длительное время являлся вопрос о способности международной организации нести ответственность, с учетом того, что сами организации являются результатом согласования воль государств, так называемыми вторичными субъектами международного права [19]. Классики отечественной школы международного права Ю.М. Колосов и Л.А. Моджорян полагали, что организация не может нести самостоятельную ответственность, поскольку ее бюджет складывается из взносов государств-членов. Профессор И.И. Лукашук [20], который являлся одним из основоположников отрасли права международной ответственности, наоборот, утверждал, что, будучи субъектами международного права, международные организации не могут не быть и субъектами права ответственности. Принятие в 2006 г. Проекта статей об ответственности международных организаций смогло наконец-то дать ответ на многие вопросы, связанные с данным институтом.

Ответственность международных организаций косвенно упоминается в ряде международных договоров и конвенций, например, в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г., Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., Конвенции по морскому праву 1982 г. В Конвенции об ответственности за ядерный ущерб 1963 г., также говорится об ответственности международных организаций.

В истории международного права известны случаи, когда международные организации становились субъектами международных претензий. В Консультативном заключении Международного Суда ООН от 11 апреля 1949 г. по вопросу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН, говорится о том, что международная организация может выступать с претензией об ответственности за причиненный ей ущерб [21]. Организации Объединенных Наций за ее многолетнюю историю неоднократно причинялся ущерб, в связи с чем организация предъявляла иски о возмещении ущерба. Иск в данном случае предъявляется либо тому государству, на территории которого был нанесен ущерб, либо тому государству, которое этот ущерб причинило. В 1949 г. ООН предъявила иск к Израилю в связи с убийством израильскими террористами посредника ООН графа Ф. Бернадотта и военного наблюдателя ООН полковника А. Серо. В указанном случае мы наблюдаем функциональную связь между организацией и агентом данной организации, в качестве которого могут выступать должностные лица и органы. Ответчик в подобном случае несет ответственность перед всей организацией. Понятие «агент международной организации» было зафиксировано Международным Судом ООН в консультативном заключении «О применимости статьи VI, раздела 22 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН» 1989 г.

Необходимо отметить, что правосубъектность международных организаций хоть и не оспаривается, но отличается от правосубъектности государств, так как организации представляют собой все-таки производные субъекты права: «Субъекты права в любой правовой системе не обязательно идентичны по своему характеру и по объему своих прав; при этом их характер зависит от потребностей сообщества [21].

Как уже было упомянуто, в доктрине международного права длительное время велись споры относительно того, может ли организация полноценно нести международную ответственность. Часть теоретиков полагает, что, поскольку бюджет организации составлен из взносов государств-членов, она не может нести самостоятельную материальную ответственность. Данных взглядов придерживаются Ю.М. Колосов, Л.А. Моджорян, Е.А. Шибаева. Однако позиция Международного Суда ООН однозначна на протяжении многих лет – международные организации могут и должны быть субъектами права международной ответственности. В разные годы в отчетах Суда международные организации упоминались как полноценные субъекты данной отрасли права: «Международные организации являются субъектами международного права и как таковые связаны любыми обязательствами, возлагаемыми на них согласно общим нормам международного права, их учредительными документами или международными соглашениями, участниками которых они являются [22].

Несмотря на то, что уже в 1963 г. вопрос об ответственности международных организаций поднимался на сессиях Комиссии международного права ООН, реальная кодификация положений данной сферы началась лишь в 2000-е гг.

На сегодняшний день единственной попыткой кодификации положений об ответственности международной организации является Проект статей об ответственности международных организаций 2006 г., который, как и аналогичный Проект статей об ответственности государств 2001 г. за международно-противоправные деяния, все еще находится на стадии проекта. Данный документ определяет международную организацию как «организацию, учрежденную на основании международного договора или иного документа, регулируемого международным правом, и обладающую своей собственной международной правосубъектностью» [23].

Наступление ответственности международной организации, как и в случае с государствами, связано с двумя составляющими: определенным поведением, под которым понимается «поведение, состоящее в действии или бездействии: присваивается международной организации по международному праву и представляет собой нарушение международно-правового обязательства этой международной организации» [23]. Что касается деяний, за которые международная организация должна нести ответственность, то, вне всякого сомнения, любая организация должна нести ответственность за «такие действия, как пропаганда войны, расизм, акты агрессии и так далее, то есть за действия, квалифицируемые в качестве международных преступлений» [24, C. 144]. В любом случае, ответственность международной организации наступает не произвольно, а исключительно как «юридическое следствие международно-противоправного деяния». Кроме того, в одном из документов Института международного права отмечается тот факт, «международная организация несет ответственность за возмещение вреда перед третьими лицами в соответствии со своими обязательствами, при этом данные обязательства могут возникать на основании международного права или внутреннего права конкретного государства» [25, С. 63-76].

В целом правовая концепция ответственности международных межправительственных организаций в значительной степени совпадает с концепцией ответственности государств за международные противоправные деяния, что проявляется в том числе в определенном соответствии положений проекта статей «Ответственность международных организаций» положениям проекта статей «Ответственность государств за международные противоправные деяния». Однако между двумя проектами существуют и определенные различия, составляющие предмет доктринальных споров.

Необходимо также отметить, что институт ответственности международных межправительственных организаций, имея сложную внутреннюю структуру, носит самостоятельный характер по отношению к ответственности государств за международные противоправные деяния, обладает собственной правовой природой, несмотря на то, что в теорию ответственности организаций заложена концепция ответственности государств [26, С. 755].

В процессе работы над проектом статей «Ответственность международных организаций» КМП разработала положения, относящиеся исключительно к деликатной ответственности международных организаций, оставив в стороне проблему ответственности по внутреннему праву государств и вопрос о материальной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, что также является разновидностью международной ответственности. При осуществлении международной организацией деятельности, не запрещенной международным правом, международная ответственность возникает только в том случае, если применительно к этой деятельности нарушено обязательство по международному праву, например, при невыполнении международной организацией обязательств по принятию превентивных мер применительно к незапрещенной деятельности (в этом отношении действует международное обычное право и другие проекты статей Комиссии международного права ООН: проекты статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности [27] и проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности [28].

Отсюда следует, что проект статей Комиссии «Ответственность международных организаций» 2011 г. касается лишь ответственности международных организаций за международное противоправное деяние и ответственности государства за международно-противоправное деяние в связи с поведением международной организации.

Международное противоправное деяние международной межправительственной организации имеет двухэлементный состав, включающий в себя присвоение поведения международной организации и нарушение международного обязательства международной организацией [29, С. 969]. Ответственность международной организации за международное противоправное деяние возникает при наличии прямых или производных оснований.

Таким образом, главная сложность ответственности международных организации непосредственно связана с их природой, с тем, что они являются продуктом согласования воль государств, учредивших данную организацию. Но, по мнению М. Хирша, именно благодаря данной взаимозависимости некоторые положения об ответственности государств могут распространяться и на ответственность международных организаций.

Особо необходимо выделить проблему исполнения ответственности, если международное правонарушение совершено организацией. По мнению Д. Анцилотти, в межгосударственных отношениях не могут применяться принципы уголовной и гражданской ответственности, установленные во внутригосударственном праве [30, C. 101]. В соответствии с концепцией иммунитета международных организаций, «наделение международных организаций судебным иммунитетом необходимо для беспрепятственного осуществления ими своих функций. Поэтому иммунитет международных организаций является не суверенным, а функциональным». Особая ситуация складывается в отношении иммунитета собственности организации: «несмотря на то что имущество международных организаций не подлежит обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации, имеют место аресты их банковских счетов, ограничения, принимаемые таможенными службами». Вообще, несмотря на множество превратных толкований концепции иммунитета международных организаций, сегодня большинство исследователей сходится во мнении, что конфликты, в которые вовлечены организации, разрешаются на межправительственном уровне без применения судебной процедуры, что не означает избежание ответственности, а просто означает ее реализацию в особой форме на межправительственном уровне, что вполне логично, учитывая природу международных организаций. На сегодняшний день основными формами реализации ответственности международными организациями являются реституция, компенсация и сатисфакция.

Важным аспектом также является то, что при квалификации деяния, совершенного международной организацией, «не происходит разделения на внутреннее право данной организации и общее международное право» [19, C. 60], так как при разработке положений об ответственности международных организаций Комиссия международного права ООН решила, что данное разделение нецелесообразно, так как внутреннее право организации должно быть инкорпорировано в общее международное право. Тем не менее, представляется важным «установить четкие критерии для определения обязательства, вытекающего из правил организации, в качестве международно-правового» [18]. В данном случае нарушением норм международного права должно считаться «нарушение норм, вытекающих из внутреннего права организации, которые создают права и обязанности для субъектов международного права. Таким образом, для возникновения ответственности международной организации по общему международному праву она должна нарушить обязательства по отношению к субъекту международного права» [18].

Наиболее сложной является ситуация, когда государство является со-виновником международной организации в случае совершения неправомерного деяния и международного преступления. Особым случаем является деятельность миротворческих сил ООН. Например, голосование по тому или иному вопросу в рамках международной организации в большинстве случаев является правомерным, однако «те действия, которые организация может предпринять на основании резолюции могут быть неправомерными» [31, C. 10], и должны повлечь международную ответственность. Кроме того, если какое-то государство предоставляет оружие или иные средства для проведения подобной противоправной акции, оно должно считаться соисполнителем или пособником, и также должно нести международную ответственность. И.В.Рачков приводит в качестве примера подобной ситуации тот факт, что Босния и Герцеговина планировали рассмотреть вопрос о привлечении Великобритании к автономной ответственности как пособника ООН, участвовавшего в принятии Советом Безопасности резолюции 713 (1991), которая ввела эмбарго на ввоз оружия в Боснию и Герцеговину [31, C. 10]. Правомерно ли привлечь США к ответственности как пособника ООН в ситуации с Ливией в 2011 г. – вопрос, который пока остается открытым и дискуссионным.

Вопрос об осуществлении международной организацией руководства и контроля над государством или другой международной организацией, совершившими международное противоправное деяние, был рассмотрен Европейским судом по правам человека в деле «Бехрами и Бехрами против Франции» и «Сарамати против Франции, Германии и Норвегии» [32]. Оба дела касались проблемы поведения военнослужащих, переданных в распоряжение Миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК) и вооруженных сил, ответственных за обеспечение стабильности в Косово под руководством НАТО – Сил для Косова (СДК), действовавших в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 1244. Европейский суд по правам человека при определении своей юрисдикции в данных делах, учитывая эффективность или единство командования НАТО в оперативных вопросах в отношении Сил для Косова и ссылаясь на текущую работу КМП ООН в отношении критерия «эффективного контроля», пришел к выводу о том, что СДК осуществляли законно делегированные, согласно гл. VII Устава ООН, полномочия Совета Безопасности, и что в принципе вменяемые действия могут быть “присвоены” ООН по смыслу формулировки, изложенной в общем виде в проекте статей “Ответственность международных организаций”» [33, С. 130-142].

Вопрос поведения органов государства или органов или агентов международной организации, предоставленных в распоряжение другой международной организации, был также затронут Европейским судом по правам человека в делах «Касумай против Греции» [34] и «Гаджич против Германии» [35], которые касались поведения национальных контингентов, переданных ООН в распоряжение СДК, а также в деле «Берича и других против Боснии и Герцеговины» [36] относительно поведения Высокого представителя в Боснии и Герцеговине. Во всех вышеупомянутых делах ЕСПЧ придерживался позиции, отраженной им в решении по делу «Бехрами и Сарамати» [37].

Также вопрос об ответственности ООН поднимался в связи с массовыми убийствами в Сребренице [37]. Дело рассматривалось в окружном суде Гааги, в решении которого применительно к присвоению поведения нидерландского контингента Сил ООН по охране (СООНО) содержалось указание на то, что «осуждаемые деяния военнослужащих голландского батальона должны квалифицироваться как деяния контингента СООНО» и что «эти действия и бездействие должны в строгом смысле присваиваться в принципе ООН». Рассматривая апелляцию по данному делу голландский суд, применив критерий «эффективного контроля», выразил мнение о том, что государство-ответчик (Нидерланды) несет ответственность за события в Сребренице, в результате которых было совершено убийство трех боснийских мусульман в результате их выдворения с базы голландского батальона.

Проблемы присвоения поведения ООН или ее государствам-членам Европейский суд по правам человека коснулся и в решении по делу «аль Джедда против Соединенного Королевства» [38]. В деле рассматривался вопрос о содержании под стражей бывшего иракского баскетболиста Аль-Джедда, который, отказавшись исполнять решение политической партии Ba’ath, покинул Ирак в 1978 г. Приехав в 1992 г. в Великобританию, он попросил убежища, в результате ему было предоставлено бессрочное разрешение на проживание, и в июне 2000 г. он получил британское гражданство. В сентябре 2004 г. г-н Аль-Джедда и четверо его старших сыновей летели из Лондона в Ирак через Дубаи, где его арестовали и допросили представители ОАЭ, отпустив через 12 часов после ареста. 10 октября Аль-Джедда вновь был арестован, на этот раз солдатами армии США в Багдаде, военным самолетом перевезен в Басру и доставлен в Центр предварительного заключения, находившийся в ведении британских сил. Аль-Джедда пробыл там более трех лет. По просьбе временного иракского правительства и с разрешения Совета Безопасности ООН в Ираке находились интернациональные силы, в том числе и британские. Интернирование господина Аль-Джедда было продолжено властями Великобритании по соображениям безопасности в Ираке. Предполагалось, что г-н Аль-Джедда несет ответственность за вербовку террористов за пределами Ирака для осуществления терактов в стране. Его также обвиняли в сговоре и оказании помощи эксперту по взрывчатым веществам при въезде в Ирак, а также в связях с членами одной из ячеек исламистской террористической организации в целях ввоза контрабандой в Ирак высокотехнологичного взрывного оборудования для последующего использования против сил коалиции. 8 июня 2005 г. г-н Аль-Джедда попытался оспорить законность содержания его под стражей и отказ британского правительства вернуть его в Великобританию. 17 декабря 2007 г. Палата лордов Великобритании указала, что за интернирование Аль-Джедда ответственна Великобритания, а не ООН, подчеркнув, однако, что по решению Совета Безопасности ООН Великобритания обязана интернировать лиц, представляющих угрозу безопасности Ирака, а в соответствии со ст. 103 Устава ООН обязательства перед СБ ООН имеют преимущество перед обязательствами Великобритании по Европейской конвенции о правах человека и основных свободах, которая закрепляет обязательство государств не содержать никого под стражей без предъявления обвинения. 14 декабря 2007 г. по решению министра внутренних дел Великобритании Аль-Джедда был лишен британского гражданства, в том числе и в связи с тем, что имел связи с террористическими исламистскими организациями в Ираке и за его пределами.

Европейский суд по правам человека, единогласно не согласившись с позицией Великобритании относительно того, что интернирование было осуществлено ООН, а не Великобританией, так как в период вторжения в Ирак в марте 2003 г. ни одна из резолюций Совета Безопасности ООН не закрепляла положения о распределения ролей в Ираке в случае смещения действующего режима власти, указал, что обеспечение безопасности в Ираке осуществлялось США совместно с Соединенным Королевством, в то время как ООН обеспечивала оказание гуманитарной помощи и содействовала созданию временного правительства. В отсутствие эффективного контроля со стороны Совета Безопасности ООН над вооруженными силами интернирование Аль-Джедда не имеет отношения к действиям ООН в Ираке.

Отклонив аргумент Великобритании относительно возложения Резолюцией Совета Безопасности ООН 1546 обязательства осуществлять интернирование в Ираке, Европейский суд по правам человека отметил, что, согласно ст. 24(2) Устава ООН, Совет Безопасности обязан действовать в соответствии с целями и принципами Устава и не возлагать на государства – члены ООН обязательства по нарушению принципа соблюдения прав человека. Европейский суд указал, что соответствующая резолюция прямо не закрепляла возможность осуществления интернирования, когда уполномочивала войска «предпринимать все необходимые меры для поддержания безопасности и стабильности в Ираке». Резолюция Совета Безопасности ООН 1546 в преамбуле заключала положение о том, что все силы обязаны действовать с соблюдением международного права, а Конвенция о правах человека и основных свободах является частью этого права. По мнению Европейского суда, резолюция 1546 уполномочила Великобританию предпринимать меры для поддержания безопасности и стабильности в Ираке, но не интернировать кого-либо без обвинения.

Европейский суд отметил, что события, о которых идет речь, происходили в месте лишения свободы, подконтрольном исключительно британским войскам, поэтому Великобритания ответственна за интернирование Аль-Джедда ввиду отсутствия эффективного контроля со стороны ООН.

Одной из наименее разработанных проблем в доктрине международного права, касающихся ответственности международных межправительственных организаций, является проблема призвания к ответственности. По общему правилу в международном праве потерпевшее государство или международная организация вправе призвать другое государство или другую международную организацию к ответственности в том случае, если нарушенное международное обязательство существует перед: потерпевшим государством или потерпевшей организацией в отдельности; группой государств или международных организаций, включающей это государство или первую международную организацию, или международным сообществом в целом. При этом нарушение обязательства должно особо затрагивать это государство или эту международную организацию, или радикальным образом менять положение всех тех других государств или международных организаций, перед которыми существует обязательство в том, что касается его дальнейшего исполнения.

В международно-правовой практике наметилась тенденция сочетания материальной ответственности международной организации и государств.

Здесь возможны два варианта:

1) установление солидарной ответственности организации и государств-членов;

2) установление ответственности самой организации. В первом случае претензии об ответственности могут быть предъявлены как государствам-членам, так и организации.

Во втором случае претензии предъявляются только организации, которая сама решает вопрос о распределении бремени ответственности между своими членами.

Так, например, в Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. была установлена солидарная ответственность при соблюдении следующих условий:

а) любая претензия о компенсации за ущерб предъявляется в первую очередь международной организации, осуществляющей запуск объекта;

б) если организация в течение шести месяцев не компенсировала суммы причиненного ущерба, то государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств – членов организации.

Можно констатировать, что институт ответственности международных организаций в рамках отрасли международно-правовой ответственности находится на стадии формирования, и то, каким он будет, зависит не только от политической воли государств и лиц, принимающих решения, но и от от усилий международного научного сообщества, в связи с чем представляется чрезвычайно важным продолжить доктринальную разработку данного вопроса.