Лекция 2. Категория «правоохранительная деятельность» в российском законодательстве

В Российской Федерации нет специальных законов или иных правовых актов о правоохранительной деятельности и правоохранительных органах. Несмотря на то, что эти понятия активно используются в нормативных и иных актах, законодательные определения правоохранительной деятельности отсутствуют. Не выработала единого подхода к этим ключевым и широко употребляемым в нормативных правовых актах и в научной литературе понятиям и правовая наука.

Данное понятие, - пишет К.Ф.Гуценко, имея в виду правоохранительную деятельность, - является сравнительно молодым. Оно введено в юридический обиход всего лишь в конце 50-х - начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других терминов и понятий, которыми пользуются юристы, это «младенческий» возраст. Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие «правоохранительная деятельность» еще не «устоялось¹.

Если юридическая наука и дальше будет такими темпами вырабатывать общий теоретический подход к самому понятию правоохранительной деятельности, полемизирует В.Е. Студеникин, то приемлемых научных результатов и разработок можно ожидать лишь к середине XXI в., когда минует период «младенчества» и «отрочества» и наступит период «зрелости». Вряд ли правоохранительная практика располагает таким временем².

В свете сказанного продолжение исследования правоохранительной деятельности сохраняет свою актуальность. В рамках решения этой проблемы осуществим анализ применения категории «правоохранительная деятельность» в российском законодательстве.

Законодатель использует в нормативно-правовых актах такие взаимосвязанные с категорией «правоохранительная деятельность» понятия, как «правоохранительные органы», «деятельность по борьбе с преступностью правоохранительных органов», а до 1 января 2016 г - «правоохранительная служба».

Понятие «правоохранительные органы» имеет конституционное закрепление. Так, пункт «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ предусматривает, что в со­вместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находят­ся «кадры судебных и правоохранительных органов (выделено мною – С.Н.); адвокатура, нотариат». Отметим, что суды, адвокатура и нотариат в Конституции РФ указаны наряду с правоохранительными органами, обособленно от них. При этом в Конституции РФ не указывается, какие органы относятся к правоохранительным, а также содержание этой деятельности.

Понятие «правоохранительные органы» используется в законодательстве о координационной деятельности органов прокуратуры.

Согласно ст.8 Федерального Законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года N 2202-1 Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью (выделено мною – С.Н.). органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ³, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Такая же норма содержится и в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567.

В соответствии с п. 6. ст.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов (выделено мною – С.Н.) по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Федеральным законом, также содержащим понятие «правоохранительные органы» является закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20.04.1995 № 45-ФЗ⁴.

Согласно преамбуле, закон устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких в целях обеспечения государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (выделено мною – С.Н.), сотрудников органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также создания надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями.

Соотнесение указанных в преамбуле должностных лиц (судьи), а также органов (правоохранительные и контролирующие), с изложенными в ней функциями свидетельствует, что в качестве правоохранительных в законе рассматриваются органы, осуществляющие функцию борьбы с преступлениями. Другие приведенные в преамбуле 45-ФЗ функции - создание надлежащих условий для отправления правосудия, имеет отношение к судебной деятельности, а осуществление функции борьбы с другими правонарушениями, соответственно, к контролирующим органам.

Таким образом, содержание указанных нормативно-правовых актов свидетельствует, что законодатель рассматривает в качестве правоохранительной деятельность по борьбе с преступностью, в связи с чем перечень правоохранительных органов составляют органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы таможенной службы.

Законодательная попытка расширить содержание правоохранительной деятельности, выйти за пределы сферы борьбы с преступностью была предпринята в Федеральном законе от 25.07.2003 № 58-ФЗ «О системе государ­ственной службы Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2003 г.)⁵, которым предусматривалось введение правоохранительная службы.

Так, согласно статьи 7 этого закона (действовавшей до 1 января 2016 г.), правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Новацией закона явилось то, что в нем, наряду с борьбой с преступностью, к правоохранительным функциям отнесены и такие направления деятельности, как обеспечение безопасности, законности и правопорядка, защита прав и свобод человека и гражданина.

Однако содержание этих функций и критерии их выделения законом не определены. В юридической литературе отмечался разнопорядковый характер этих функций, поскольку деятель­ность по борьбе с преступлениями является фактически составной частью деятельности по обеспечению законности и правопоряд­ка; обеспечение законности и правопорядка способствует обеспечению безопасности, а защита прав и свобод че­ловека и гражданина - обязанность любого государственного органа⁶.

В последующем правовое регулирование правоохранительной деятельности системати­зировано так и не было, а в различных норматив­ных правовых актах продолжал сохраняться не единоообразный перечень правоохранительных органов. Не была создана концепция и не сформирована единая программа развития правоохрани­тельной системы в целом.

При таких обстоятельствах сформировать закон о правоохранительной службе, что предусматривалось ФЗ 58, обеспечивающий единое правовое регулирования служебной деятельности сотрудников многочисленных правоохранительных органов (поступление на государственную службу Российской Федерации, ее прохождение и прекращение, определение правового статуса), учитывающей специфику каждого из них, не удалось.

В российском праве, отмечается в юридической литературе, сложилась уникальная ситуация: не име­ющая юридической силы дефиниция (правоохранительная деятельность – С.Н.), вы­страивает институт правоохранительной службы при отсутствии единого базового перечня органов, в которых она осущест­вляется, или критериев, по которым такие органы могут быть отнесены к числу пра­воохранительных⁷.

Отсутствие правовых, научно обосно­ванных критериев определения государ­ственных структур в качестве правоохранительных, а также единых теоретических подходов к опре­делению специфики данного вида государственной деятельности не способствовало развитию системы и струк­туры правоохранительной службы. Следствием такого положения явился отказ законодателя от дальнейшей разработки и принятия закона о правоохранительной службе.

Иной подход реализован в Республике Казахстан, где в 2011 г. принят закон «О правоохранительной службе» (от 6 января 2011 года №380-IV ЗРК)⁸. В нем дано определение правоохранительного органа - государственного органа, обеспечивающего соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, государства, реализующий политику государства по противодействию преступности и иным правонарушениям в соответствии со своей компетенцией, наделенный специальными полномочиями по обеспечению законности и поддержанию общественного порядка, выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию правонарушений, исполнению судебных решений по уголовным делам (п.7 ст.1 Закона).

К правоохранительным органам закон Республике Казахстан относит органы прокуратуры, внутренних дел, финансовой полиции, уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, таможенные органы Республики Казахстан, осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан (ст.3 Закона).

Как видно, определение правоохранительного органа в законе Республики Казахстан воспроизводит соответствующее определение российского закона «О системе государ­ственной службы Российской Федерации». Федеральным законом № 262 от 13.07.2015 г. правоохранительная служба с 1 января 2016 г. исключена из перечня видов государственной службы. Признаны утратившими силу ст. 7 закона, содержавшая определение правоохранительной службы и ст.19 закона, предусматривавшая принятие закона о правоохранительной службе.

Вместо понятия «правоохранительная служба» введено новое - «государственная служба иных видов». Так, согласно закону, система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов (пункт 1 ст.2 Закона). Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (пункт 3 ст.2 закона)⁹. Примечательно, что государственная служба иных видов и военная служба указаны вместе, что придает первой «силовой» оттенок.

Однако содержание и признаки «иных видов государственной службы» в ФЗ 262 не определены: они приводятся в отдельных законах. Одним из первых законов, конкретизирующих понятие «иные виды» государственной службы стал федеральный закон от 05.12.2005 N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».

Согласно части 3 ст.5 Закона (в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 262-ФЗ)¹⁰ российское казачество проходит федеральную государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью (выделено мною – С.Н.) в соответствии с федеральным законодательством.

Таким образом, законодатель ввел новую разновидность государственной службы - федеральную государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью и впервые законодательно закрепил категорию «правоохранительная деятельность».

Другим законом, указывающим на федеральную государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью, является федеральный закон от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществ». Законом предусмотрено, что использование наркотических средств и психотропных веществ воинскими частями и подразделениями федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба или федеральная государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью (выделено мною – С.Н.), при участии в вооруженных конфликтах, оперативно-боевых мероприятиях, выполнении боевых и учебно-боевых задач осуществляется без лицензии в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (статья 36.1 закона в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 262-ФЗ) ¹¹.

Введение понятия «федеральная государственная служба связанная с правоохранительной деятельностью» не решило проблему отнесения того или иного вида деятельности к правоохранительной, поскольку критерии этого не определены.

Так, на примере закона «О государственной службе российского казачества», согласно которому содержание деятельности казачества состоит в участии, при прохождении военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, по гражданской и территориальной обороне, в природоохранных мероприятиях; участия в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, защите Государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом (п.п. 3, 4 части 4 статьи 5 Закона в ред. Федерального закона от 31.05.2011 N 101-ФЗ) возникает вопрос, какие из них являются правоохранительными.

В сфере борьбы с преступлениями к правоохранительной деятельности казачества следует отнести участие в борьбе с терроризмом и в охране общественного порядка. Вопрос о том, являются ли правоохранительными другие направления деятельности казачества, остается открытым.

Очевидно, что данный закон является лишь первым, закрепляющим государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью, применительно к казачеству. Но их число будет увеличиваться, охватывая этим видом государственной службы и другие органы, что неизбежно влечет необходимость в определении критериев правоохранительной деятельности, ее признаков. Решение этой проблемы составляет актуальную задачу юридической науки.