Глава 3. Особенности правового регулирования государственного долга рф

3.1.Экономико-правовые средства регулирования государственного регионального долга

Важным фактором, влияющим на бюджетную политику, является зна­чительная неравномерность социально-экономического развития территорий России. Разрыв валового регионального продукта достигает 40-кратной раз­ницы. В 2013 г. дефицит бюджета имели почти две трети субъектов Федерации. Имевшийся же общий профицит по всем субъектам обеспечивался всего тремя субъектами. Чем выше степень неравномерности, тем выше потребность в централизации и перераспределении доходов, тем выше потребность в маневренности и гибкости бюджетной политики. По данным казначейства, в первой половине 2013 году всего 10 российских регионов не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Нельзя не согласиться с тем, что в результате такой неравномерности «федерализм из «правила» или «закона» превращается в процесс постоянного поиска оптимального распределения власти между уровнями управления, рационализации распределения мандатов, формирования фондов финансовой помощи, выделения дотаций и субвенций» .

В результате бюджетное, финансовое законодательство является одной из самых «подвижных», корректируемых (можно сказать - нестабильных, неустойчивых) отраслей права. В Бюджетном кодексе РФ исключаются и отменяются целые главы (глава 12. Профицит бюджета и порядок его использования, глава 13.1. Стабилизационный фонд РФ, глава 25. Исполнение федерального бюджета), вводятся новые (глава 24), временно отменяются отдельные статьи, приостанавливается на несколько лет действие отдельных пунктов статей (ст. 96.6, 96.7, 96.8, 96.9 и т.д.). Степень обоснованности, допустимости данного положения в сфере нормативного регулирования финансовых отношений -предмет отдельной дискуссии. Поэтому в данном исследовании просто отметим факт применения такого гибкого, ситуационного регулирования в сфере внешнего заимствования в виде моратория.

Существенной проблемой становится финансовая устойчивость регио­нальных бюджетов и связанный с этим рост задолженности на внутренних рынках капитала. В 2013 г. на внутренний рынок займов стали выходить регионы с низкими кредитными рейтингами и неудовлетворительным финансовым положением. По данным Минфина, дефицит бюджетов субъектов Федерации по итогам 2013 г. составил 700 млрд руб., увеличившись за год в два раза. Только за первую половину 2013 г. доходы бюджетов субъектов Федерации сократились на 2%, а расходы возросли на 5%. По прогнозам аналитиков, к концу 2016 г. общий долг российских регионов и муниципалитетов превысит 900 млрд руб. Внутренняя задолженность нарастает. За три месяца с начала 2014 г. общая сумма долгов всех субъектов Федерации выросла более чем на 246 млрд рублей.

На научно-практической конференции «Бюджетный федерализм. Итоги и перспективы» в марте 2014 г., прошедшей в Совете Федерации РФ, были оглашены данные о том, что объем государственного долга регионов уве­личился за последние пять лет в три раза и приблизился к двум триллионам рублей. Совокупный дефицит региональных бюджетов за год вырос в два раза и достиг рекордных 673 млрд руб. По данным министра финансов А. Силуа-нова, на фоне в целом сбалансированного бездефицитного федерального бюд­жета общий региональный дефицит достиг уже 673 млрд руб., а консолидиро­ванные государственные долги растут в геометрической прогрессии по 36—40% в год. При этом растет доля рыночных заимствований, в основном в Сбербанке, что, конечно, увеличивает стоимость их обслуживания.

Доходная база бюджетов субъектов и муниципальных образований крайне неустойчива. Наиболее нестабильным, особенно в условиях волатильности на рынках и экономического спада, является налог на прибыль, 90% которого оста­ется в региональных бюджетах. Доходы от него в прошлом году сократились на 13%. И это по официальным данным, а в реальности, поговаривают, еще больше. Региональные и местные налоги, вроде налогов на имущество, конечно, более предсказуемы, но их доля в общем объеме доходов невелика — всего 15%.

Доходы, остающиеся в регионах, за исключением Москвы, все последние годы снижались и за 9 месяцев 2013 г. составили всего 46%. Усугубили ситу­ацию изменения в налоговом законодательстве в связи с введением консоли­дированных групп налогоплательщиков, когда региональные «дочки» крупных компаний стали платить налог на прибыль по месту регистрации главной струк­туры. Это привело в некоторых субъектах, например в Пермском крае, к значи­тельному выпадению доходов. По этому поводу глава Совета Федерации Вален­тина Матвиенко заметила, что в стране есть ведомства, являющиеся «министер­ствами внутри садового кольца».

Естественно, необходимость выполнения текущих обязательств вынуж­дает губернаторов сокращать инвестиционные расходы (например, в 2013 г. доля расходов консолидированных бюджетов регионов на инвестиции составила всего 10%), капитальные вложения и, наоборот, увеличивать долговые обязательства.

В создавшейся ситуации необходимо принимать разные меры: от про­стых - в виде укрепления финансовой дисциплины (добиться того, чтобы трансферты перечислялись ритмично в течение всего года, а не в конце) до более сложных. Например, расширить налоговую базу региональных бюд­жетов и муниципальных образований за счет дополнительных, так называемых «устойчивых» налогов. Например, зачислять доходы налога на физических лиц по месту регистрации плательщика, а не там, где человек работает. Кстати, эта тема давно, но безуспешно поднимается руководителями соседних с Москвой и Санкт-Петербургом областей. Кроме того, в случае, если в налоговое законо­дательство вносятся изменения, связанные с возможным выпадением доходов, предусматриваются финансовые компенсации.

Возникает вопрос: какова доля ответственности самих регионов в сложившемся положении, используют ли они все имеющиеся внутренние резервы, какова эффективность регионального финансового менеджмента? Ведь сокращение доходов должно быть перекрыто ростом эффективности расходов, повышением качества управления.

Обратимся к конкретному субъекту - Саратовской области, входящей по данным Института «Центр развития» Высшей школы экономики в десятку самых неблагополучных регионов-должников. У Саратовской области отношение госдолга к годовому доходу составило по итогам 2013 г. 102,3%. Общая сумма внутренних долговых обязательств региона на 1 февраля 2014 г. составила 44 млрд 322 млн рублей. На обслуживание долга регион тратит почти три миллиарда рублей ежегодно. В пересчете на душу населения долг региональной казны превышает 16 тыс. рублей. При этом в 2013 г. на одного жителя области приходилось еще и 51,6 рублей потребительских кредитов. Газета «Известия» 19 сентября 2013 г. назвала область в числе регионов, которые уже к 2015 г. могут быть объявлены банкротами.

В 90-е годы и начале тысячелетия область имела вполне сбалансированный бюджет с небольшим дефицитом, покрывавшимся федеральным центром. Ситуация изменилась после кризиса 2008-2009 г. Регион не смог ответить на задачу, поставленную правительством - обеспечить занятость населения, экономический рост и неукоснительное исполнение всех социальных обязательств. Внутренние резервы в силу определенных обстоятельств (о которых поговорим ниже) отсутствовали, и регион обратился к финансовому рынку. К концу 2011 г. региональный долг вырос до 30,1 млрд рублей и к 2014 г. вырос на 50%.

Сложная финансовая ситуация требовала повышения качества управ­ления финансами и оптимизации бюджетных расходов. Между тем в 2013 г. регион не смог освоить почти миллиард рублей федеральных средств. В 2012 г. правительство области не смогло израсходовать 400 млн рублей. При этом не были израсходованы в полном объеме средства, запланированные для выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и сотрудникам «скорой помощи», что не требовало сложной процедуры тендеров и конкурсов.

Не улучшается ситуация и в региональной экономике. По данным Сара-товстата, прибыль предприятий области снизилась за 2013 год почти на 10 млрд рублей (с 28 млрд 496 млн руб. в 2012 г. до 18 млрд 888 млн руб. в 2013 г.).

Неудовлетворительный региональный финансовый менеджмент во многом является итогом общего регионального менеджмента. Обратимся к «обстоятельствам», о которых говорилось немного выше. Одно из таких «обсто­ятельств» является предметом рассмотрения Следственного комитета, присту­пившего к расследованию обстоятельств банкротства Саратовского авиацион­ного завода. Не вдаваясь в криминальные аспекты приватизации и банкротства одного из крупнейших предприятий страны и региона (вносившего в местный бюджет почти миллиард рублей дохода), отметим, что органы власти имели реальные возможности для предотвращения заказного банкротства САЗа, но не использовали ни одной.

Аналогичным образом прошла процедура банкротства одного из старейших предприятий региона «Саратоврезинотехника». Завод успешно преодолевал кризис 1998 г., увеличив за два года объемы производства в 2,5 раза. Однако был объявлен банкротом, имея только имущественные (не считая прочих) активы на 160 млн руб. при общей сумме долгов в 62,3 млн., из которых реально доказанная задолженность составляла всего 24-25 млн руб. Представители власти не только не противодействовали этому процессу, но приняли в нем участие.

В связи с данными обстоятельствами представляется обоснованным уси­ление «персонификации» ответственности за финансовое состояние региона. Так, министерство финансов РФ разработало проект изменений в федеральное законодательство. Согласно представленному документу, президента страны предлагается наделить правом увольнять губернаторов, допустивших рост про­сроченной задолженности региона в размере 10% и более от суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Предлагаемые изменения касаются содержания ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» и Бюджетного кодекса; они размещены Минфином РФ на Едином портале правовой информации для широкого обсуждения.

Ст. 29 ФЗ №184 предполагается дополнить пунктом 3 следующего содер­жания: «Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее долж­ностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в случае, если в результате действий (бездействия) высшего долж­ностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) реализуемые в соответствии с пунктом 4 статьи 168 Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации меры плана восстановления платежеспособности субъекта Рос­сийской Федерации не привели к сокращению просроченной задолженности по долговым и (или) бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации по итогам одного из трех последних месяцев срока реализации плана восста­новления платежеспособности субъекта Российской Федерации по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, ниже 10 процентов суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году».

Представляется обоснованным ограничение финансовой самостоятель­ности и усиление контроля над расходами тех субъектов Федерации, которые претендуют на финансовую помощь федеральных органов власти. В данное время Федеральное казначейство имеет право передать органам власти региона кассовое обслуживание их бюджетов, если объем федеральных трансфертов на двух из трех лет не превышал 5% доходов консолидированных региональных бюджетов. Минфин РФ предлагает сохранение контроля федерального центра в случае получения любых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Отказ от федеральных субсидий будет вознагражден свободой внешних заим­ствований, свободой определения оплаты труда чиновникам и т.д. Получение же помощи будет сопровождаться регулированием зарплат, отказом от займов. Те регионы, в которых федеральные дотации в течение двух из трех лет превышали 10% от их собственных доходов, будут лишены права устанавливать и финан­сировать обязательства, не закрепленные за ними федеральным законодатель­ством, превышать нормативы оплаты труда госслужащим, размещать временно свободные средства на банковских депозитах. Предлагается понизить планку (с превышения федеральных дотаций над собственными доходами в течение двух из трех лет с 60 до 40%) для введения процедуры согласования с Мин­фином проектов региональных бюджетов. Необходимо также введение правила полной бездотационности для всех потенциальных внешних заемщиков. Вве­дение новых бюджетных правил и ограничений позволит повысить эффектив­ность регионального финансового менеджмента в условиях растущей угрозы финансиализации социально-экономических процессов и преодолеть регио­нальный долговой кризис.