2.2.Анализ государственного долга сша и рф

Глобальный финансовый кризис вновь привлек внима­ние инвесторов, политиков и аналитиков к проблеме фискальной устойчивости государства. Помощь государства по ликвидации причиненного кризисом ущерба и возобновление экономического роста была внушительной, и для этого ему пришлось много и ча­сто занимать на рынке. С 2008 г. рыночный долг заметно подрос в большинстве развитых стран, включая США.

Рыночный долг - это долг перед неправительственными креди­торами и центральным банком в форме рыночных государственных ценных бумаг (ГЦБ). В США его называют еще публичным долгом, в России - просто рыночным. Но далеко не все обязательства госу­дарства возникают на рынке. Государство занимает и у самого себя. Такие займы называются нерыночными. Иначе говоря, нерыночный долг - это долг государства самому себе или (если официально) вну-триправительственный долг. Ниже он именуется нерыночным, так как в России нет термина «внутриправительственный долг».

В 2013 г. внутренними кредиторами правительства США числи­лись 132 организации и фонда (табл. 2). Внутриправительственный долг включает суммарный номинал нерыночных «облигаций на правительственных счетах» (ОПС) плюс накопленные проценты по ОПС. Пока правительство должно внутренним кредиторам, ОПС числятся в активе их баланса. Долг перед Траст-фондом страхования от старости и потери кормильца и прочими правительственными траст-фондами, составляющий более половины внутриправитель-ственного долга, числится в пассиве баланса казначейства (министер­ства финансов) США и включает суммарный номинал казначейских облигаций «специального выпуска» (ОСВ) плюс накопленные про­центы по ОСВ. ОСВ - специальный случай ОПС. Они выпускаются только для правительственных траст-фондов².

Нерыночный долг правительства России представлен государ­ственными сберегательными облигациями (ГСО), которые схожи с ОПС по способу формирования доходности, предназначению и «безобидности» для макроэкономики. Минфин России размещает ГСО по закрытой подписке 4-6 раз в год. Доходность ГСО, как и доходность ОПС, формируется на основе доходности рыночных облигаций, коими в российском случае являются облигации фе­дерального займа (ОФЗ). ГСО предназначены для пенсионных фондов и прочих организаций с длинными пассивами. Практиче­ски единственным покупателем ГСО является Внешэкономбанк, который держит в них примерно треть средств пенсионных накоп­лений, полученных от Пенсионного фонда России (ПФР) в дове­рительное управление3.

В отличие от американского правительства, которое превра­щает в ОПС бюджетные излишки своих организаций и фондов, российское правительство вынуждено делиться налогами с го­сударственными внебюджетными фондами (ГВФ), которым не хватает доходов от их активов и страховых взносов для выплат пенсий и пособий. Например, в 2013 г. в бюджет ПФР поступил трансфер из федерального бюджета в размере 2,8 трлн руб., а взносы на обязательное пенсионное страхование составили тогда 3,5 трлн руб. 0,9 трлн руб. трансфера пошли на покрытие бюджет­ного дефицита ПФР4.

Рыночный долг и нерыночный долг - долги принципиально разные. Первый дает примерное представление о конкуренции между государством и другими секторами экономики на кредитном рынке. Эта конкуренция влияет на рыночные процентные ставки и частные инвестиции. Занимая у самого себя, правительство не всту­пает в конкуренцию с другими секторами экономики на кредитном рынке. Нерыночный долг лишен тех макроэкономических проти­вопоказаний, которые имеет рыночный долг. Он «непричастен» к вытеснению государством частных заемщиков с кредитного рынка, уменьшающему запас капитала будущих поколений.

Сложив рыночный долг с нерыночным, получаем то, что в США именуется валовым долгом, а в России - просто государственным долгом. Это весь федеральный долг в форме ГЦБ. Он легко изме­ряется, потому что единицей измерения является рубль или доллар номинала ГЦБ. Он фигурирует в финансовых отчетах правительств России и США. Он - видимая часть долгового айсберга (табл. 3). Для него законодатель устанавливает ежегодный лимит.

Доля рыночного долга в федеральном долге в России несколько выше, чем в США. Доля нерыночного долга в 2,3 ниже, так как в России федеральный бюджет является донором бюджетов ГВФ. Отношение долга к ВВП часто именуется долговой нагрузкой на экономику, и это понятно, так как ВВП - важнейшая фундамен­тальная характеристика страны и экономическая база государства в самом общем смысле. В России долговая нагрузка в форме ры­ночных ГЦБ почти вдвое меньше, чем в США, а отношение «безо­бидного» для экономики нерыночного долга к ВВП почти в 33 раза меньше.

В России и США СГУ состоит из федерального правительства, региональных и местных властей. Региональные и местные власти тоже используют кредит для финансирования своих расходов. Правда, разделить субфедеральный долг на рыночный и нерыноч­ный не представляется возможным из-за отсутствия статистики. Но разумно считать их частями одного целого, так как оба происте­кают из одного источника - национального дохода.

Еще один аргумент в пользу консолидации - это взаимозачет федеральных и субфедеральных обязательств. Например, власти штатов обязаны держать свои бюджетные излишки в облигациях федерального правительства. Эти облигации - часть валового дол­га федерального правительства, но при консолидации бюджетов всех уровней бюджетной системы они «обнуляются».

Сложив федеральный долг с субфедеральным, получаем долг СГУ в форме ГЦБ (табл. 3). В России доля субфедерального долга в долге СГУ выше из-за того, что по отношению к федеральному центру субфедеральные единицы СГУ в России находятся в худ­шей фискальной форме, чем в США. По долговой нагрузке на федеральном и субфедеральном уровне США намного опережают Россию. Долговая нагрузка со стороны СГУ в России почти в 14 раз меньше, чем в США.

Таблица3

Государственный долг России и США, 2013 г.

	Россия			США*			% ВВП, США/ Россия
	Млрд руб.	% к итогу	% ВВП	Млрд долл.	% к итогу	% ВВП
Федеральный рыночный долг	3734,9	57,9	5,6	11846,3	52,9	70,5	12,6
Федеральный нерыночный долг	697,6	10,8	1,0	5505,6	24,6	32,8	31,4
Весь федеральный долг	4432,4	68,7	6,6	17351,9	77,4	103,3	15,6
Субфедеральный долг	2020,1	31,3	3,0	5055,5	22,6	30,1	9,9
Долг СГУ	6452,5	100,0	9,7	22407,4	100,0	133,4	13,8

* 509,1 млрд руб. публичного долга добавлены к нерыночному долгу, так как они оформлены нерыночными ГЦБ.

Какой долг лучше - маленький российский или большой аме­риканский? Российское правительство угодило в дефолт в 1998 г., когда его внутренний долг составлял всего 18,7% ВВП. Страна по­несла тогда неслыханные экономические, политические и мораль­ные убытки. Правительство США никогда не прибегало к дефолту. Хорош тот долг, который устойчив. Под устойчивостью долга понимается способность государства обслуживать долг в любое время. Устойчивость долга требует от государства платежеспособ­ности и ликвидности. С точки зрения концепции потоков платеже­способность означает, что в средне- или долгосрочной перспективе текущая стоимость будущего первичного профицита как минимум равна нынешнему долгу. С точки зрения концепции запасов пла­тежеспособность требует, чтобы чистая текущая стоимость всех будущих обязательств была не выше всех нынешних активов. Ликвидность означает способность государства сохранять доступ к финансовым ресурсам, гарантирующим выполнение всех кратко­срочных обязательств. Таким образом, оценивая устойчивость долга в средне- или долгосрочной перспективе, необходимо учитывать способность государства сохранять доступ к финансовому рынку с краткосроч­ной целью рефинансирования долга. Государство, испытывающее трудности с заимствованием, может столкнуться с проблемой устойчивости в среднесрочном плане, поскольку повышенная доходность государственных облигаций оборачивается ростом затрат на обслуживание долга. Более того, долг можно считать устойчи­вым только в том случае, когда бюджетная политика, способная генерировать адекватный первичный профицит, приемлема и реалистична с политико-экономической точки зрения.

Экономисты научились определять необходимое условие устойчивости долга, но, как всегда, приходится мириться с очень строгими допущениями:

• экономика имеет один сектор;

• инфляция отсутствует;

• капитал и ВВП в расчете на одного работника, ставка процен­та и темп роста ВВП неизменны;

• ставка процента выше темпа роста ВВП - допущение дина­мической эффективности экономики⁵.