5. Венский документ 1999 года переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности

Венский документ 1999 года переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности (ВД-99) принят 16 ноября 1999 года на заседании Форума по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) в ходе саммита ОБСЕ в Стамбуле. ВД-99 развивает и дополняет меры доверия, зафиксированные в Документе Стокгольмской конференции 1986 года, Венских документах 1990, 1992 и 1994 годов. Является политически обязательным для всех 55 государств – участников ОБСЕ, ратификации не подлежит. Вступил в силу 1 января 2000 года.

Целью ВД-99 является установление и осуществление согласованного государствами – участниками ОБСЕ набора взаимодополняющих мер укрепления доверия и безопасности (МДБ) для повышения стабильности и уменьшения угрозы возникновения военных конфликтов в регионе ОБСЕ.

В соответствии с ВД-99 государства-участники ежегодно обмениваются информацией о своих военных силах и основных системах вооружений и техники, о планировании в области обороны и военных бюджетах. Документом предусмотрен механизм консультаций в связи с необычной военной деятельностью, которая может вызывать озабоченность, а также сотрудничество в отношении опасных инцидентов военного характера.

По ВД-99 стороны уведомляют друг друга об определенных видах военной деятельности, приглашают на них наблюдателей, имеют возможность проводить инспекции, а также посещения воинских формирований для оценки правильности предоставляемой о них информации. Между государствами-участниками действует специально созданная и недавно модернизированная оперативная и надежная Сеть связи ОБСЕ.

В одобренном в 1997 году мандате переговоров по модернизации Венского документа 1994 года ставилась цель «провести субстантивное обновление мер укрепления доверия и безопасности с учетом новых военно-политических реалий в Европе». В ходе двухлетних переговоров государствами – участниками ОБСЕ в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности было рассмотрено свыше 100 предложений:от чисто технических (увеличение числа инспекторов в инспекционных группах и т. п.) до содержащих качественно новые идеи в направлении совершенствования режима военной транспарентности (МДБ в военно-морской деятельности, транзит вооруженных сил и военной техники через границы государств-участников, понижение порогов уведомления, охват мерами доверия коалиционной военной деятельности, полувоенных формирований и др.).

Страны НАТО (прежде всего США и Великобритания), заявляя о своей приверженности принципам и целям адаптации ВД-94, на практике вели дело лишь к его «косметической» модернизации, добиваясь изъятия из предложений государств-участников тех элементов, которые могли бы ограничить свободу их действий в регионе ОБСЕ. Поэтому были отведены российские инициативы относительно охвата мерами доверия военно-морской деятельности, транзитных перебросок войск. Соответственно, не прошли и натовские предложения о распространении МДБ на силы внутренней безопасности и на элементы военной инфраструктуры государств-участников.

В итоге ВД-99 включил в себя только ряд технических «имплементационных[1]» усовершенствований, связанных с осуществлением инспекционного режима, а также с выделением в отдельную главу вопроса обмена информацией о планировании в области обороны. Наиболее существенным достижением стало включение в ВД-99 новой главы, содержащей перечень региональных мер укрепления доверия и безопасности, имеющих добровольный характер. Впоследствии на ее основе государства-участники разработали около двух десятков (в основном двусторонних) соглашений и договоренностей, касающихся региональных МДБ.

В целом ВД-99 продолжает играть полезную роль в деле укрепления стабильности и безопасности на пространстве ОБСЕ. Однако в силу изменяющейся военно-политической ситуации он постепенно утрачивает свой сдерживающий потенциал и перестает отвечать современным требованиям. Так, он уже фактически не охватывает мерами доверия существенный сегмент вооруженных сил и значительную часть военной деятельности государств-участников в регионе ОБСЕ. По крайней мере, четыре ключевых главы ВД-99 уже на протяжении ряда лет практически не работают.

С учетом этого Делегация Российской Федерации на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями при поддержке ряда других государств – участников ОБСЕ, прежде всего союзников по ОДКБ, на протяжении ряда лет вела активную работу по продвижению новых МДБ и принятию Форумом решения о начале переговоров над новой редакцией Венского документа. Конкретные предложения – «Макет обновленного ВД-99» – внесены Россией совместно с делегацией Республики Беларусь в мае 2003 года.

Однако позиция США и ряда их ближайших союзников по НАТО до недавних пор оставалась неизменной: они отрицали необходимость комплексного обновления документа и не видели острой потребности во «вскрытии» ВД-99 в ближайшем будущем под предлогом необходимости добиваться полного и своевременного выполнения действующих МДБ всеми государствами – участниками ОБСЕ.

Авторы макета обновленного ВД-99, не снимая его с рассмотрения, в качестве первоначального шага предложили рассмотреть отдельные новые МДБ, которые можно было бы реализовать в качестве дополнительных к Венскому документу мер (понижение порогов наблюдаемой и уведомляемой военной деятельности, налаживание обмена информацией, касающейся формирований и частей военно-транспортной авиации). В результате обсуждения первого предложения была достигнута договоренность о том, что каждое государство – участник ОБСЕ в добровольном порядке будет заблаговременно информировать о крупнейшем за год учении на своей территории, не достигающем порогов ВД-99. Однако добровольный характер этой меры привел к тому, что ее применяют не более 5 – 9 государств-участников.

Кроме того, в 2006 году Россией совместно с Республикой Беларусь были внесены предложения об обмене информацией по силам быстрого развертывания; о предварительном уведомлении при развертывании иностранных военных сил на территории государства – участника ОБСЕ в зоне применения МДБ; о предварительном уведомлении о военном транзите в зоне применения МДБ. В 2007 году российская сторона также предложила вниманию государств – участников ОБСЕ ряд предложений по совершенствованию имплементации действующих мер доверия и безопасности. 2 июля 2008 года была распространена российская «пища для размышлений» о мерах укрепления доверия и безопасности в военно-морской области.

Рассмотрение вопросов обновления военно-политического инструментария ОБСЕ продолжилось и в 2008 – 2009 годах, хотя страны НАТО в ряде случаев пытались увязать перспективу их решения с развитием ситуации вокруг Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).

В ходе состоявшегося в феврале 2009 года Ежегодного совещания по оценке выполнения российская сторона представила партнерам развернутый анализ ВД-99. Он выявил неоднозначную картину. С одной стороны, в целом успешно выполняются положения о ежегодном обмене военной информацией, активно осуществляется верификационная деятельность. С другой стороны, больше половины положений ВД-99 существует преимущественно на бумаге, а некоторые из реально работающих просто не соблюдаются отдельными государствами.

В результате активной разъяснительной работы в 2009 году стали появляться первые признаки более сбалансированного, реалистичного подхода партнеров к этой проблеме. Целый ряд государств – участников ОБСЕ высказался в пользу модернизации ВД-99. Мысль о том, что многие положения документа устарели, практически никем уже не оспаривалась.

В период подготовки к заседанию СМИД ОБСЕ в Афинах (декабрь 2009 года) фокус обсуждений в рамках ФСОБ начал смещаться с вопросов совершенствования выполнения действующих военно-политических договоренностей на необходимость их более углубленного изучения с прицелом на возможность обновления с учетом изменившихся реалий в сфере европейской безопасности. Катализатором этого процесса стала получившая широкую поддержку российско-белорусско-казахстанская инициатива о принятии специального решения СМИД ОБСЕ, посвященного модернизации Венского документа. И хотя проект такого решения не прошел из-за противодействия нескольких стран, все же и они, в конечном счете, признали необходимость «целевого» обновления общеевропейского режима мер укрепления доверия и безопасности. В результате в более широком решении СМИД по вопросам деятельности ФСОБ поставлены, в частности, следующие задачи:

Ø интенсифицировать диалог по ключевым проблемам безопасности в регионе ОБСЕ, в том числе на тему о роли контроля над вооружениями в современных условиях;

Ø изучить пути усиления военно-политического инструментария ОБСЕ, включая Венский документ.

В настоящее время в рамках ФСОБ началось обсуждение оптимальных путей выполнения этих положений. Российская сторона исходит из того, что обозначенные в министерском решении СМИД ОБСЕ в Афинах цели должны быть достигнуты в ходе работы Форума уже в 2010 году.

[1] Имплементация – осуществление, исполнение государством международно-правовых норм.