13. Англосаксонская модель местного самоуправления.

Муниципальная (англосаксонская) модель возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.

Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признается совет муниципального образования — коллегиальный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.

Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы.

В Великобритании контроль за деятельностью местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство окружающей среды; по вопросам делегированных полномочий — на соответствующие отраслевые министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.

Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская модели.

Английской (унифицированной) модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня.

Примечательно, что в соответствии с Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. был введена должность не только омбудсмена, действующего в сфере государственной администрации, но и омбудсмена, действующего на местном уровне. Это оптимизирует защиту прав граждан на уровне, территориально максимально приближенном к деятельности органов местного самоуправления Североамериканской (диверсифицированной) модели присуще признание в качестве субъекта местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также присуще многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.

В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.

В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.

Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентируют ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В США муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительства многих штатов передали в ведение муниципалитетов службы полиции, противопожарной охраны, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы. Органы власти штатов и местные органы управления в США. По первой схеме совет назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции.

Управление по схеме «мэр — городской совет» получило наибольшее распространение. При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

14. Французская (континентальная) модель местного самоуправления. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

- основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

- избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

- в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

- решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

- муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.