Глава III. Разработка и реализация стратегии развития муниципального образования1

3.1. Стратегирование. Суть и ход реализации стратегии развития муниципального образования

Стратегирование в управленческом смысле это – неразрывная совокупность процессов управления, обеспечивающих продвижение к желаемому будущему. Эта совокупность процессов включает в себя:

• Концептуирование (разработка концепции);

• Программирование (разработка и реализация программ);

• Проектирование (разработка и реализация проектов);

• Планирование (разработка и претворение в жизнь планов, осуществление конкретных мероприятий).

По сути два последних управленческих процесса обеспечивают тактику управленческих действий, но в то же время, они являются неразрывной частью процесса стратегирования. Именно стратегирование «стягивает» их в единое целое, обеспечивая связь замыслов с текущими действиями, приближающими с каждым шагом воплощение задуманного.

Стратегия – это соответствующий рамочный документ, включающий в себя концептуальную основу, совокупность программ и обеспечивающих их претворение в жизнь проектов и текущих планов, то есть реализацию стратегии. Реализация стратегии развития – это не выстраивание жизни по документу. Стратегия начинает действовать, когда запускается совокупность процессов стратегирования и обеспечивается их должная организация.

Таким образом, стратегирование необходимо для того, чтобы осмысленно предуготовить воплощенное будущее, в нашем случае будущее муниципального образования, обеспечить его развитие.

Именно стратегирование позволяет выявить необходимый круг и характер изменений, обеспечить эволюционный, преемственный путь развития, избежать процессов деградации. Последние могут наступить как при излишней стабилизации процессов жизнедеятельности в муниципальном образовании – отвержении нового, так и при непомерной активизации отдельных деятельностных процессов, революционном сломе сложившегося жизненного уклада без учета местных особенностей.

Отметим, что развитие всегда целостно – применительно к муниципальному образованию оно не может быть только экономическим, социальным, устойчивым и т.п. Поэтому стратегия развития муниципального образования касается всех сфер его жизнедеятельности, но с акцентом на базовые сферы (характерные для данного места жизни) и приоритетные (обеспечивающие целенаправленный путь развития муниципального образования).

Проблемы реализации стратегий развития муниципалитетов

Перед рассмотрением вопросов управления реализацией стратегий развития муниципальных образований необходимо предварительно, хотя бы в общих чертах, разобраться с проблемой реализации стратегических разработок. Почему получается, что «думали: будет как лучше, а получилось как всегда»? Каковы основные причины того, что в нашей стране большая часть таких разработок остается на бумаге или реализуется незначительная часть намерений?

Как показывает опыт муниципальных образований, приступивших к реализации стратегии, их усилия в этом направлении чаще всего не дают желаемого успеха. Это связано, прежде всего, с тем, что администрации муниципальных образований, выступая в качестве лидеров стратегических разработок, пытаются организовать реализацию стратегий развития на основе существующих административных методов. Нередко реализация стратегических разработок сводится к набору мероприятий, осуществляемых администрацией, а план реализации оказывается в лучшем случае планом действий исполнительной власти муниципальных образований.

В таком подходе теряется главное отличие стратегических разработок, в частности стратегического планирования, от административных программ – совместная и согласованная со всеми ключевыми секторами муниципального образования (власть, бизнес, НКО и др.) деятельность в рамках выбранных приоритетов развития.

В сложившейся структуре администраций сложно найти место (выделить сотрудника, а тем более подразделение) для исполнения стратегических функций. Заведенный со времен советской власти с целью выполнения распоряжения с верху порядок осуществления деятельности и вертикальная структура администраций принципиально противоречит возможности реализации инициативного дела с широким вовлечением неравнодушных горожан, если только глава муниципального образования регулярно и с энтузиазмом не будет продвигать дело в режиме управления, обладая необходимым для этого знаниями.

Как правило, на местах не хватает квалифицированных в процессах управления специалистов: у сотрудников администраций отсутствуют должные навыки муниципального управления в стратегической ориентации. Не хватает необходимых методических основ для поддержки соответствующей деятельности администраций муниципальных образований.

При этом непрерывно возникают те или изменения во внешней среде или внутри муниципальных образований (законодательного характера, общественно-политического и пр.), что еще более усугубляет трудности реализации стратегий развития.

Региональные органы государственной власти не могут полноценно поддерживать реализацию стратегий муниципальных образований, так как сами не в полной мере владеют вопросами стратегирования. Региональные программы и планы развития не в полной мере соотносятся с местными инициативами.

Опросы, проводимые Институтом города и автономной некоммерческой организации по городскому и региональному развитию «Урбэкс-развитие»² , показывают, что главы муниципальных образований чаще всего отмечали при ответах на вопросы анкет следующие проблемные моменты реализации стратегий развития муниципалитетов:

• движение к стратегическим целям в настоящее время не является системно организованным;

• структура администрации муниципальных образований не соответствует новым функциям, обоснованным стратегией муниципального развития;

• отсутствуют механизмы конструктивного взаимодействия подразделений администрации;

• отсутствует взаимодействия с региональной властью по стратегическим вопросам реализации стратегии;

• зависимость реализации программ от финансирования, дефицит бюджетных средств муниципалитетов;

• отсутствует механизм поиска внешнего инвестора;

• отраслевые программы не учитывают целевых задач стратегии;

• отсутствует методическая поддержка при реализации стратегии;

• отсутствует механизм эффективного взаимодействия и партнерства с бизнесом и активными группами местного сообщества.

Отмеченные моменты в части проблем управления ходом реализации стратегий можно сформулировать более развернуто (с экспертных позиций).

В муниципальных образованиях отсутствует знание того, как нужно организовать и управлять движением к заданным стратегическим целям, как задействовать те или иные средства управления, и прежде всего проектно-программные средства.

Стратегия в большинстве случаев являет собой концептуальную разработку, в которой определено «куда идти», выделены приоритеты, поставлены задачи и намечены пути их решения.

Однако программы по реализации стратегий разрабатываются без должной увязки с концептуальными наработками. При этом программы фактически не являются программами, так как главные цели стратегии не выражены в целях по направлениям, а выделенные программные направления (без целей) не полноценно развертываются в совокупность реализующих их проектов. Более того, программы лишь называются программами развития, а являются, по сути, набором мероприятий, частично обеспечивающих функционирование муниципальных образований.

Сразу отметим, что в большинстве случаев отсутствует и проектное звено: программы зачастую развертываются непосредственно в мероприятия. Причем мероприятия могут включать в себя и разработку концепций, и разработку и реализацию отдельных проектов, и ежегодно проводимые праздники, и закупку оборудования и любые другие, обеспечивающие текущее функционирование муниципальных образований, мероприятия.

Другими словами, отсутствует связка средств управления: от концепции через программу реализации и проекты развития к текущим годовым планам по управлению реализацией.

Деятельность администраций в каждом текущем году предполагает выполнение того, что отражено в бюджете, а он принимался (и в ряде мест принимается и сейчас) без учета продвижения к реализации стратегических целей.

В текущей деятельности администраций лишь отдельные сотрудники или вновь организованные подразделения начали заниматься реализацией стратегии. Деятельность, связанная с воплощением стратегии не вошла в текущие планы работ всех подразделений. В большинстве муниципальных образованиях нет общей схемы организации работ по воплощению стратегии, переводу целей по направлениям в конкретные текущие задачи и соответствующие проекты и/или планы.

В большинстве стратегий не учтены имеющиеся и необходимые ресурсы для реализации, не построено пошагового последовательно-параллельного алгоритма действий и соответствующей организации деятельности по реализации. В результате реализация стратегии идет либо на энтузиазме, рывками (вдруг появляется ресурс, и стартуют готовые на сегодня проектные инициативы), либо стратегические наработки лежат на полке.