II. Эволюция законодательных актов

В XIX —XX вв. общий порядок создания законодательных актов определялся нормативами, закрепленными в Сводах Основ­ных государственных законов Российской империи и в Конститу­циях РСФСР, СССР, РФ. Цель создания законодательных актов — фиксирование общеобязательных в пределах юрисдикции государ­ства правовых норм. Законотворческая деятельность государства отражает изменения в обществе, которым перестали соответство­вать нормативы уже существующего законодательства. Сходство

224

принципов создания и вступления в силу законодательных актов позволяет проследить происходившие в ходе этого процесса изме­нения и выделить его стадии. Принято выделять четыре основные стадии: 1) законодательная инициатива — почин; 2) разработка и об­суждение (рассмотрение) законопроекта; 3) утверждение законо­проекта; 4) обнародование (опубликование) законодательного акта.

1. Право законодательной инициативы.

В Российской империи право законодательной инициативы, т.е. принятия решения о необходимости разработать новый зако­нопроект до 1906 г. принадлежало исключительно императору

(СЗ. Изд. 1832 г. Т. 1. Ст. 47). Процедура реализации этого права разъяснялась следующим образом: «Первообразное предначерта­ние законов составляется или по особенному высочайшему усмот­рению и непосредственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Пра­вительствующем Сенате, в Святейшем Синоде и в Министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действую­щий закон, или составить новое постановление. В сем случае места сии подносят предположения их установленным порядком на вы­сочайшее усмотрение». (СЗ. Изд. 1832 г. Т. 1. Ст. 49).

Основные государственные законы, изданные в 1906 г. сохра­няли за императором «почин по всем предметам законодательст­ва». Особо подчеркивалось, что «единственно по его почину Ос­новные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном совете и в Государственной думе» (ст. 8). Пос­ледним разрешалось «возбуждать предположения об отмене или изменении действующих или издании новых законов, за исключе­нием Основных государственных законов, почин пересмотра кото­рых принадлежит единственно Государю Императору» (ст. 107). Таким образом, Государственная дума и Государственный совет также получали право законодательной инициативы, но в отли­чие от императора — право ограниченное.

Одновременно в Основных государственных законах предус­мотрен ряд исключений из общего порядка принятия законода­тельных актов. Так, «во время прекращения заседаний Государст­венной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необхо­димость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке за­конодательном, Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта однако не может вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учрежде­ния Государственного совета или Государственной думы, ни в по­становления о выборах в Совет или в Думу» (ст. 87). Законопро­екты по вопросам компетенции военного и морского ведомств во­обще не подлежали рассмотрению в Государственной думе и в Го­сударственном совете, если они «не касаются предметов общих за­конов и не вызывают нового расхода из казны или же вызывае-

225

мый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете военного или морского министерства, по принадлежности» (ст. 96).

Практика издания законодательных актов на основании ст. 87 в форме высочайше утвержденных положений Совета министров и именных высочайших указов Сенату широко известна, В период между роспуском I Государственной думы и началом работы II Думы (8 июля 1906 г. — 19 февраля 1907 г.) со ссылкой на 87 статью Основных государственных законов было принято 60 актов. В их числе: 14 актов связаны с осуществлением каратель­ной политики (в частности — введение военно-полевых судов с ускоренным судопроизводством); 18 — с правительственной поли­тикой реформ (среди них — указ от 9 ноября 1906 г., положив­ший начало проведению столыпинской аграрной реформы); 24 — по вопросам текущего управления (главным образом, в связи с истечением сроков договоров с торгово-промышленными и транс­портными фирмами); 4 — по делам военного ведомства. В период второго междудумья (3 июня — 31 октября 1907 г.) было приня­то 18 актов. После 1908 г. в связи с кампанией в прессе и Думе против чрезвычайного указного законодательства самодержавие фактически отказалось от ссылок на 87 статью, проводя самые различные акты законодательного характера в порядке верховно­го управления.

Первые законодательные акты Советской власти формально не проходили стадии законодательной инициативы. В них полу­чили воплощение в юридических формулах программные положе­ния партии большевиков, ставшей правящей, и требования трудя­щихся масс, сформулированные в наказах, резолюциях, постанов­лениях съездов и собраний рабочих, крестьян, солдат. В частнос­ти, в текст декрета «О земле» вошел «примерный наказ, состав­ленный на основе 242-х крестьянских наказов, привезенных на Первый Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов в мае 1917 г. и опубликованный 19 августа 1917 г. в «Известиях Всероссийского Совета Крестьянских Депутатов».

По Конституции РСФСР 1918 г. правом законодательной инициативы обладали съезды Советов, ВЦИК, СНК, отдельные ведомства.

Конституция СССР 1924 г. закрепила право законодательной инициативы за союзным Съездом Советов, ЦИК и Президиумом ЦИК СССР, Союзным Советом и Советом национальностей, СНК и отдельными народными комиссариатами Союза СССР, центральными исполнительными комитетами союзных республик.

Конституция СССР 1936 г. предоставляла право законода­тельной инициативы только палатам Верховного совета — Совету Союза и Совету национальностей.

Конституция СССР 1977 г. вновь существенно расширила со­став государственных институтов, имеющих право законодатель-

226

ной инициативы, а также предоставила это право общественным организациям и даже отдельным лицам. Это: Совет Союза, Совет национальностей и Президиум Верховного совета СССР, Совет министров СССР, союзные республики в лице их высших органов государственной власти, комиссии Верховного совета СССР и по­стоянные комиссии его палат, депутаты Верховного совета СССР, Верховный суд СССР, Генеральный прокурор СССР, обществен­ные организации в лице их общесоюзных органов. После созда­ния Съезда народных депутатов, реформирования Верховного со­вета и учреждения поста президента СССР право законодатель­ной инициативы было соответственно расширено.

В Российской Федерации согласно Конституции 1993 г. право законодательной инициативы принадлежит президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государствен­ной думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному, Высшему арбитражному судам.