Раздел 2

ИСТОЧНИКИ второй половины XIX - XX веков

Глава 7 законодательные акты

I. Общая характеристика

Законодательные акты — вид письменных исторических ис­точников, которые фиксируют в юридических формулах нормы, обязательные в пределах юрисдикции государства. Отличитель­ной чертой законодательных актов является их утверждение вер­ховной властью.

На протяжении второй половины XIX —XX вв. Россия была: самодержавной монархией (по февраль 1917 г.); государством с юридически неопределенным «образом правления» (март —ок­тябрь 1917 г.); республикой Советов (октябрь 1917 г. — 1922 г.), а затем Союзом Советских Социалистических Республик (1922 — 1991 гг.). В настоящее время Россия — парламентская республика.

По Основным государственным законам Российская империя представляла собой наследственную монархию, глава которой «есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной власти его, не токмо за страх, но и за совесть, сам бог повелевает» (Свод законов Российской империи — далее СЗ. Изд. 1832 г. Т. I. Ст. 1). В 1906 г. были утверждены новые Ос­новные государственные законы, в которых характеристика суще­ства верховной самодержавной власти не изменилась за исключе­нием того, что определение «неограниченный» было снято. (СЗ. Изд. 1906 г. Т. I. Ч. 1. Ст. 4.).

В результате победы Февральской революции 1917 г. в России прекратила существование самодержавная монархия. Но боль­шинство законодательных актов Российской империи продолжало выполнять регламентирующую и регулирующую функции в госу­дарстве. Само правопреемство новой власти обосновывалось, ис­ходя из старых норм. 2 марта император Николай II отрекся от престола за себя и за своего сына цесаревича Алексея в пользу своего младшего брата великого князя Михаила Александровича. Однако последний отложил решение о принятии престола до тех пор, пока Учредительное собрание «установит образ правления и новые основные законы Государства Российского». До созыва Уч­редительного собрания легитимным органом власти признавалось Временное правительство. Указ Правительствующему Сенату о назначении князя Г.Е.Львова председателем Совета министров Николай II датировал на два часа раньше, чем манифест об отре­чении от престола. В период марта — октября 1917 г. Временное

213

правительство было высшим органом Российского государства по вопросам законодательства, заменившим все прежние институты власти: императора, Государственную думу, Государственный совет, Совет министров. Сохранявшиеся Сенат, Синод, Особые совещания были поставлены в подчиненное правительству поло­жение. Постановления, принимавшиеся Временным правительст­вом, имели значение законодательных актов, которые должны были сохранять силу до их утверждения или отмены Учредитель­ным собранием. Постановления эти публиковались в официаль­ном «Вестнике Временного правительства». Прекращение дея­тельности Временного правительства в октябре 1917 г. предреши­ло вопрос о судьбе принятых им актов.

Новый «образ правления» определил Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, собравшийся в Петрограде в октябре 1917 г. В обращении «К рабочим, солдатам, крестьянам!», принятом съездом, говорилось: «Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки... Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»¹. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, вся полнота власти в которой «в центре и на местах принадлежит этим Советам» (ст. 1).

30 декабря 1922 г. на Первом съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик был создан СССР, в состав которо­го, наряду с Украинской Социалистической Советской Республи­кой (УССР), Белорусской Социалистической Советской Респуб­ликой (БССР)и Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республикой (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан, Советская Социалистическая Республи­ка Грузия, Советская Социалистическая Республика Армения), на правах союзной республики вошла Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). В 1956—1991 гг. в состав СССР входили пятнадцать союзных советских социалис­тических республик.

После развала СССР в 1991 г. в РСФСР (с 1992 г. - Россий­ской Федерации), признанной правопреемницей СССР, государ­ственные институты советской республики сохранялись по 1993 г. включительно. В Конституции Российской Федерации (РФ), при­нятой в декабре 1993 г., Советы как институт государственной власти не упоминаются. Согласно ст. 1 «Российская Федерация — Россия есть демократическое правовое государство с республикан­ской формой правления». Законодательную власть в РФ осущест­вляет парламент — Федеральное Собрание (ст. 94).

В рассматриваемый период в истории российского законода­тельства выделяются три этапа:

214

1. XIX в. — февраль 1917 г. — законодательство Российской империи;

2. Октябрь 1917 г. — начало 90-х годов — законодательство РСФСР и СССР;

3. Начало 90-х годов — по настоящее время — законодатель­ ство Российской Федерации.

1. Законодательство Российской империи

В императорской самодержавной России законом являлось все, что утверждалось верховной властью, т.е. императором. В

связи с кодификацией российского законодательства во второй четверти XIX в. была предпринята попытка отграничить законо­дательные акты от прочих документов, получивших одобрение самодержца. Согласно букве ст. 54 Свода Основных государст­венных законов (СЗ. Изд. 1832 г. Т. I) « новый закон постанов­ляется не иначе как за собственноручным высочайшим подписани­ем». Но подпись императора требовалась и под законодательным актом и под распорядительным документом, принятым в порядке верховного управления. Самой сутью самодержавного строя обу­славливались многообразие одновременно существовавших разно­видностей законодательных актов и неразграниченность их содер­жания от содержания прочих распоряжений главы государства.

Вплоть до 1906 г. в Российской империи законодательные акты издавались «в форме уложений, уставов, учреждений, гра­мот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мне­ний Государственного совета и докладов, удостоенных высочайше­го утверждения». Сверх того император объявлял «повеления в порядке управления» в форме рескриптов и приказов (СЗ. Изд. 1832 г. Ст. 53).

Законодательные акты могли иметь как общий, так и частный (сепаратный) характер. При этом содержание общих и сепарат­ных законодательных актов, регламентирующих одни и те же нормы, могло быть прямо противоположным. Так, порядок воз­никновения и деятельности в Российской империи акционерных компаний вплоть до 1917 г. определялся законом от б декабря 1836 г. «О товариществах по участкам или компаниям на акциях» и уставами компаний, каждый из которых утверждался императо­ром. Общим законом разрешался «один только вид акций, имен­но: с точным означением в них лица получателя, званием и чином, именем, отчеством и фамилией» (СЗ. Изд. 1857 г. Т. X. Ч. 1. Ст. 2160). Со второй половины XIX в., в связи с увеличе­нием количества учреждавшихся компаний и расширением мас­штаба их деятельности, в уставах акционерных предприятий (се­паратных законодательных актах) указывалось право компаний иметь акции на предъявителя. На практике нормы сепаратных за­конов корректировали устаревшие положения не отмененных общих законов.

215

Неразграниченность в законодательстве самодержавной России законодательных актов и повелений, изданных в порядке управле­ния, приводила к тому, что даже самые мелкие, повседневные рас­поряжения власти зачастую оформлялись в виде закона. В 1901 г. В.И.Ленин предпринял опыт статистического анализа законода­тельных актов за период с 29 декабря 1900 г. до 12 января 1901 г.² Всего за это время был принят 91 акт. Среди них: о возникнове­нии, изменении условий и порядка деятельности торгово-промыш­ленных акционерных компаний, финансово-кредитных учрежде­ний и т.п.; об учреждении новых штатных полицейских должнос­тей для охраны фабрично-заводских предприятий; об увеличении содержания повивальным бабкам, состоящим при частях войск Кавказского военного округа; об учреждении низшей школы скот­ников в имении его императорского высочества великого князя Петра Николаевича при селе Благодатном; об увеличении площа­ди лесов, предназначенных для развития и улучшения император­ской охоты и т.д. В целом законодательство самодержавной мо­нархии стимулировало установление в стране норм буржуазного общества и создавало условия для развития капитализма.

В ходе революции 1905—1907 гг. в законотворческую практи­ку российского самодержавия были внесены изменения. Их за­фиксировал новый Свод основных государственных законов (СЗ. Изд. 1906 г. Т. I. Ч. 1). Эти изменения были связаны с участием в создании законодательных актов новых государст­венных институтов — Государственной думы и реформированно­го Государственного совета, который из законосовещательного учреждения превратился в законодательное. Согласно ст. 7 Свода основных государственных законов император впредь дол­жен был осуществлять законодательную деятельность «в единении с Государственным советом и Государственной думой». Ст. 86 разъясняла это положение следующим образом: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного сове­та и Государственной думы и восприять силу без одобрения Госу­даря Императора». В связи с этим термин «закон», сохраняя прежнее значение синонима понятия «законодательный акт», стал употребляться и в более узком смысле — как разновидность зако­нодательных актов, принятых в соответствии со ст. 86. Таких за­конодательных актов было немного. Почти все они относятся к пе­риоду III и IV Дум. Как имеющий общегосударственное значение следует выделить закон 14 июня 1910 г. «Об изменении и допол­нении некоторых постановлений о крестьянском землевладении», принятый в связи с проведением столыпинской аграрной рефор­мы. Большинство законов было посвящено частным вопросам, как, например, «Об отпуске из государственного казначейства до­полнительных средств на освещение дома военного министерства».

В отличие от Свода основных государственных законов 1832 г., в новом Своде основных государственных законов ничего

216

не говорится о других разновидностях законодательных актов. Однако ничего не было сказано и об их упразднении. Такая фор­мула умолчания позволяла издавать манифесты и уставы, ин­струкции и положения, равно как и другие традиционные для за­конодательства Российской империи разновидности актов. Ст. 11 определенно устанавливала, что в порядке верховного управления император может издавать указы «в соответствии с законом» и повеления, «необходимые для исполнения законов»; на практике самодержавный характер власти уничтожал нормативное различие между законом, как формой законодательного акта, и указом или повелением самодержца, принятыми им «в порядке верховного управления».

2. Законодательство РСФСР и СССР.

В октябре 1917 г. в результате победы революции Россия была провозглашена республикой Советов, образующих единую систе­му органов государственной власти трудящихся в центре и на мес­тах. Высшую власть в государстве осуществлял Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Для управле­ния страной было образовано рабоче-крестьянское правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК).

Решения Съезда Советов, ВЦИК и СНК получали силу вре­менных (до подтверждения Учредительным собранием) законода­тельных актов. Право СНК издавать законодательные акты было специально обосновано в резолюции ВЦИК от 4 ноября 1917 г., принятой в связи с запросом левых эсеров по поводу издания СНК ряда декретов без санкции ВЦИК. В резолюции разъясня­лось:

«1. Советский парламент рабочих масс не может иметь ничего общего по своим методам с буржуазным парламентом, где пред­ставлены разные классы с противоположными интересами и где представители правящего класса превращают регламент и наказ в орудие законодательной обструкции.

Советский парламент не может отказать Совету Народных Ко­миссаров в праве издавать без предварительного обсуждения Центральным Исполнительным Комитетом неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского Съезда Советов.

3. В руках Центрального Исполнительного Комитета сосредо­точивается общий контроль над всей деятельностью Совета На­родных Комиссаров и возможность сменять Правительство и от­дельных его членов...»³.

После роспуска в январе 1918 г. Учредительного собрания, от­казавшегося признать законодательные акты, принятые Советской властью, по постановлению Третьего Всероссийского съезда Сове­тов от 18 января 1918 г. из текстов советских законов были уст-

217

ранены ссылки на их временный «впредь до созыва Учредитель­ного собрания» характер.

Первая Советская Конституция (Конституция РСФСР 1918 г.) была принята Пятым Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Вместе с утвержденной Третьим Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа она составила единый основной закон Российской Социалистической Федеративной Советской Респуб­лики (РСФСР). Конституция закрепила систему сложившихся к этому времени в РСФСР органов государственной власти и предоставила законодательную власть Всероссийскому съезду Советов, ВЦИК и СНК РСФСР, которые в пределах своей ком­петенции издавали законодательные акты в форме декретов, по­становлений, распоряжений, инструкций и т.п. В литературе за­конодательные акты первых лет Советской власти получили соби­рательное наименование — декреты (от латинского decretum — постановление, решение).

Конституцию Союза Советских Социалистических Респуб­лик (СССР) принял Второй съезд Советов СССР 31 января 1924 г. Текст Конституции состоял из двух разделов: Декларации об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик.

Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов, а в период между съездами — Центральный Исполнительный Коми­тет (ЦИК) СССР, состоявший из двух равноправных палат — Союзного совета и Совета национальностей. ЦИК СССР издавал законодательные акты в форме кодексов, декретов, постановлений и распоряжений.

Еще осенью 1918 г. ВЦИК принял Кодекс законов РСФСР об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. Затем был создан Кодекс законов о труде — КЗоТ. В годы НЭПа в СССР были пересмотрены существовавшие и приняты новые кодексы, в частности: уголовный, земельный, гражданский, таможенный и другие. Эти кодексы послужили основой для раз­работки кодексов союзных республик.

В период между сессиями ЦИК СССР высшим законодатель­ным, распорядительным и исполнительным органом был Президи­ум ЦИК. В пределах своей компетенции он принимал декреты, по­становления и распоряжения. РСФСР как союзная республика имела свою Конституцию, утвержденную съездом Советов респуб­лики и издавала законодательные акты, утверждавшиеся ВЦИК и Президиумом ВЦИК. Согласно Конституции СССР все законода­тельные акты, принятые высшими органами власти союзного госу­дарства, «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик» (ст. 19). Эта норма определяла верховенство союзного законода-

218

тельства над республиканским. Поэтому для периода 1924 — 1990 гг. (до принятия Декларации о государственном суверенитете России) законодательство РСФСР, составляющее органическую часть законодательства СССР, специально не рассматривается.

Новую Конституцию СССР утвердил 5 декабря 1936 г. Чрез­вычайный Восьмой съезд Советов СССР. Принятию Конституции предшествовало ее всенародное обсуждение, длившееся более пяти месяцев. Текст Конституции отразил коренные социально-экономические изменения, произошедшие а стране за время после принятия Конституции СССР 1924 г. В Конституции 1936 г. прове­дено строгое разделение между законодательной и исполнитель­ной функциями власти. В связи с этим право законодательной инициативы, разработки и обсуждения законопроектов, утверж­дения законов было закреплено только за высшим органом госу­дарственной власти в стране — Верховным советом СССР, со­стоящим из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета на­циональностей. Ст. 32 Конституции гласила: «Законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным советом СССР». Устанавливалась единая форма законодательного акта — закон. Аналогичные изменения были внесены в Конституции со­юзных республик.

11 февраля 1957 г. Верховный совет СССР принял закон о расширении прав союзных республик в области законодательства. Согласно этому закону за Верховным советом СССР сохранялось утверждение обязательных для всей территории государства норм в форме общесоюзного закона и установление Основ законода­тельства, на базе которых Верховные советы союзных республик принимали соответствующие кодексы. Примерами общесоюзных законов, принятых после установления данной нормы, можно на­звать Закон СССР о всеобщей воинской обязанности (1967 г.), Закон СССР о народном контроле в СССР (1979 г.).

Одновременно разрабатывались и были приняты Верховным советом СССР в форме «Основ законодательства СССР и союз­ных республик» общесоюзные законодательные акты: о недрах (1959), о здравоохранении (1969), о труде (1970) и др. Уже к концу 1973 г. действовало 12 общесоюзных Основ законодатель­ства, что позволило Верховным советам союзных республик при­нять кодексы законов, регулирующие основные отрасли права. Практика создания «Основ законодательства» сохранялась и в последующие годы. Одним из законодательных актов, принятых Верховным советом СССР в последний год его деятельности были «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о занятости населения», утвержденные 15 января 1991 г.

Третья Конституция СССР была утверждена 7 октября 1977 г. Внеочередной седьмой сессией Верховного совета СССР девятого созыва. Как и в 1936 г. принятию решения предшествова­ло всенародное обсуждение текста законопроекта. Конституция

219

1977 г. внесла ряд изменений в процедуру принятия законодатель­ных актов СССР. В частности, ст. 108 допускала два варианта принятия законодательного акта. Констатировав, что «высшим ор­ганом государственной власти СССР является Верховный совет СССР», она далее вносит новацию: «Законы СССР принимаются Верховным советом СССР или всенародным голосованием (рефе­рендумом), проводимым по решению Верховного совета СССР». В соответствии с этой нормой в СССР состоялся только один ре­ферендум — по вопросу о сохранении Союза ССР (17 марта 1991 г.).

В 1988 г. в Конституцию СССР были внесены изменения. Учреждался новый высший орган государственной власти — Съезд народных депутатов СССР. В период между съездами выс­шая власть в государстве осуществлялась Верховным советом, со­став которого избирался на съезде из числа народных депутатов. В отличие от Съездов народных депутатов, работавших сессион­но, Верховный совет должен был осуществлять свою деятельность постоянно. Право принимать законодательные акты имели и Съезд, и Верховный совет. Аналогичные изменения были внесены в Конституции союзных республик.

Первый Съезд народных депутатов СССР собрался в Москве в марте 1989 г. Съезд сформировал Верховный совет и избрал его председателем генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева. В ходе дальнейшего реформирования политической системы СССР в марте 1990 г. М.С.Горбачев был избран президентом СССР.

12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете России. В ней, в противоречии с Конституцией СССР, законодательно за­креплялся приоритет республиканских законов над союзными. Ровно через год — 12 июня 1991 г. — состоялись выборы прези­дента РСФСР. Им стал Б.Н.Ельцин. 8 декабря 1991 г. руководи­тели России (Б.Н.Ельцин), Украины (Л.М.Кравчук) и Белорус­сии (С.С.Шушкевич) заявили о прекращении действия союзного договора 1922 г. и об окончании деятельности государственных структур СССР. Президент СССР М.С. Горбачев сложил свои полномочия. С конца 1991 г. на международной политической арене появилось новое государство — Россия (с 1992 г. — Рос­сийская Федерация), признанная правопреемницей СССР.