4. Законодательные источники периода абсолютизма (XVIII в.)

В XVIII в. Россия вступила в стадию абсолютной монархии: сложился централизованный чиновничье-бюрократический аппа­рат управления, суда, полицейского надзора и сыска. Церковь ут­ратила роль независимой от светской власти политической силы и превратилась в часть чиновничье-бюрократического аппарата.

Особенностью законодательной деятельности абсолютной мо­нархии является стремление регламентировать как можно больше сфер государственной, общественной жизни. В петровское время была проведена реформа многих отраслей права (государственно­го, гражданского, уголовного, судопроизводства). Все это опреде­лило существенные изменения в характере, содержании и форме законодательных материалов.

В XVIII в. единственным субъектом законодательной власти стал царь (с 1721 г. — император), иначе говоря, право издания законов принадлежало только императору.

Новым моментом в законодательной деятельности в XVIII в. явилось изменение принципов подготовки законов. Российское за­конодательство перестало накапливать прецеденты, законодатель активно вмешивался в жизнь, стремясь с помощью закона преодо­леть прежние порядки. Изменилась процедура подготовки и изда­ния законов. Разработка законов была, как правило, многостадий­ной. Для начала разработки закона была необходима законода­тельная инициатива. Она могла исходить от императора. С ини­циативой разработки закона к императору могли обращаться Сенат, Синод, коллегии и местные учреждения. Следующая ста­дия работы над законом — составление его проекта. Проекты раз­рабатывались в государственных учреждениях (Сенате, Синоде, коллегиях или специальных комиссиях). Затем следовало обсуж­дение законопроекта. Предварительное обсуждение проводилось в коллегиях и специальных комиссиях, а окончательное — в выс­ших государственных учреждениях (Сенате и Синоде). Следую­щая стадия в процессе подготовки закона — его санкция (утверж­дение) верховной властью. Санкция императора была необходи­мым условием превращения законопроекта в закон. Генеральный регламент предписывал только письменную форму утверждения закона. Однако преемники Петра I допускали и устную форму, которая была уничтожена в начале XIX в. при введении минис­терств. После утверждения закон обязательно публиковался. Пуб­ликация закона была важным условием деятельности государст-

74

венных учреждений, в частности судебных учреждений, так как по требованию Петра I судебные дела должны были рассматри­ваться в рамках напечатанных и всенародно объявленных указов. После публикации закона начиналось его исполнение.

На каждой из указанных стадий создавались разнообразные материалы (предложения, доклады, проекты, записки, замечания, мнения отдельных лиц и учреждений). Например, все наиболее важные из петровских законов имели 3-6 редакций, а Генераль­ный регламент — 12. Эти материалы позволяют более глубоко проанализировать происхождение законов, политику правительст­ва, позиции отдельных учреждений, группировок и лиц.

Вместо Боярской думы в 1711 г. был создан Сенат — высшее правительственное учреждение, обладавшее законосовещательны­ми функциями. Сенат был связан с разработкой законопроектов, ему принадлежала важная роль в обнародовании законов. По указу 1721 г. все новые законы должны были представляться в Сенат на апробацию, утверждаться подписью его членов и публи­коваться. Указ 1723 г. предписывал все письменные и устные указы императора, присылаемые в коллегии и канцелярии, немед­ленно объявлять в Сенат. Сюда приходили законы либо в оконча­тельной редакции для опубликования и исполнения, либо для до­работки, а также проекты, выработанные в коллегиях или частны­ми лицами. Накопление законодательных материалов в Сенате продолжалось и после учреждения министерств в начале XIX в.

В XVIII в. современники предъявляли к текстам законов опре­деленные требования. Как считал государственный деятель XVIII в. и историк В.Н.Татищев, законы прежде всего должны быть доступными для понимания и исполнения. Имея в виду со­временную ему действительность, он писал: «Что же в сочинении законов хранить должно, оное в краткости в том состоит, чтоб было не противное божеским и ко исполнению всем возможное, чтоб было тем языком, которым те подзаконные говорят, к тому точно и ясно написано, особливо в законех, и никакие иноязыч­ные слова и витийственные речения негодны...»¹⁸.

В XVIII в., помимо Соборного Уложения 1649 г., основными источниками права были манифесты, именные указы, регламенты, учреждения, наставления, инструкции, положения, наказы, жало­ванные грамоты. При этом самоназвание документа не всегда со­ответствовало его содержанию и назначению: под одним названи­ем издавались акты, устанавливавшие новые правовые нормы (нормативные акты), и акты, связанные с разъяснением примене­ния уже изданных, с их распространением на новые категории на­селения, на новые территории.

Высшим типом законодательного акта XVIII в. принято счи­тать манифест, который издавался монархом и был обращен ко всем подданным. Манифест — это форма законодательного акта, появившаяся в петровское время. Манифесты издавались в связи с

75

важнейшими политическими событиями в жизни страны: объявле­нием войны или мира, восшествием на престол, созданием новых органов власти и изменениями в структуре уже существующих, предоставлением льгот по случаю коронации или заключением мира, рождением наследников престола и т.д. Многие манифесты содержали оценку верховной властью тех или иных событий.

Манифест являлся формой обращения императора к народу по случаю чрезвычайных событий. Манифесты были орудием власти в решении актуальных вопросов внешней и внутренней политики. Именно актуальность вопросов и обусловила такую характерную для манифеста черту, как его «синхронность» политической си­туации: манифест оперативно откликался на новейшие события.

Манифесты часто преследовали цель повлиять на обществен­ное мнение, так как с их помощью верховная власть получала возможность дать мотивировку, «объяснение» своим решениям и действиям.

Манифест начинался полным титулом царя (с 1721 г. — им­ператора), после чего следовал текст документа. По формальным признакам определенным аналогом манифеста в древнерусском законодательстве была царская грамота.

Манифесты распространялись в печатном виде. В конце его печатного текста обозначалось место для печати (буквами М.П.), иногда указывалась типография и дата напечатания документа. В манифестах отсутствовали замечания об удостоверении текста Се­натом, что наблюдается в именных указах, объявленных из Сена­та. Тем самым подчеркивалось, что манифест идет к подданным непосредственно от главы государства, и никакое другое учрежде­ние не принимало участия в его составлении.

В XVIII в. сохранилось такое название законодательного акта как указ. Именные указы издавались монархом по наиболее су­щественным вопросам государственного значения и были адресо­ваны конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. Текст указа подготавливался в канцелярии императора (например, статс-секретарями Екатерины II). Отсюда он поступал в Сенат. Именные указы адресовались и Сенату, и другим учреждениям, и отдельным должностным лицам.

Именные указы, прошедшие обработку в Сенате для их «все­народного» объявления, назывались именными указами, объяв­ленными из Сената. Обработка именного указа была связана с добавлением в его текст ряда начальных и конечных формул, сви­детельствовавших о прохождении документа через Сенат, а также изменением стилистики текста — заменой местоимения «Мы» на «Его (Ея) Императорское Величество», глаголов от 1-го лица единственного числа на глаголы 3-го лица единственного числа.

Как это делалось в Сенате, покажем на указах, оформивших в ноябре 1764 г. административную реформу на Левобережной Ук­раине. В связи с этой реформой в один день возникли два имен-

76

ных указа, и оба они были предназначены для Сената. В обоих текстах разновидность документа и адресат передавались стан­дартной формулой: «Указ нашему Сенату». Первый именной указ объявлял об упразднении управления гетмана на Левобережной Украине, разъяснял причины отставки малороссийского гетмана Кирилла Григорьевича Разумовского и называл ее условия, а вто­рой именной указ провозглашал создание вместо «гетманского уряда» Малороссийской коллегии во главе с Петром Александро­вичем Румянцевым. Задача Сената состояла в том, чтобы довести содержание именных указов до заинтересованных лиц. Указы распространялись в печатном виде. Интересно то, что, хотя оба именных указа возникли в одно время и касались одного сюжета — реформы управления на Левобережной Украине, они оказались разведены в двух самостоятельных текстах. В этом, по всей види­мости, проявился прецедентный характер мышления российских законодателей даже в середине XVIII в.

Сравним именной указ и именной указ, объявленный из Сена­та, возникшие в связи с упразднением гетманского правления и отставкой К.Г.Разумовского:

Именной указ ... ноября 1764 г.

Именной указ

... ноября 1764 г.,

объявленный из Сената

«Указ нашему Сенату.

Малороссийский гетман граф Разумовский подан­ным нам письмом всепод­даннейше просим у нас позволения...

«Указ Ея Императорского Величества самодержицы всероссийской из Прави­тельствующего Сената.

В указе Ея Императорского Величества за подписанием собственныя Ея Вели­чества руки, данном Сенату сего ноября 10 дня, написано:

Малороссийский гетман граф Разумов­ский поданным Ея Императорскому Вели­честву письмом всеподданнейше просил у Ея Императорского Величества позволения...

местечками, селами и де­ревнями.

19

И на сие владение Се­нату, изготовя грамоту, для подписания предста-

вить нам»

местечками, селами и деревнями, которой всемилостивейшей Ея Императорского Вели­чества указ ему, генералу фельдмаршалу сенатору и кавалеру графу Кирилле Гри­горьевичу Разумовскому в Сенате объявлен, и о том же к генералу аншефу и кавалеру графу Румянцеву в Малороссийскую кол­легию и во все присудственные места, в гу­бернии и провинции, а из оных в приписные городы указы посланы, а в Святейший Синод ведениями сообщено, о том ведать.

Ноября ... дня 1764 года.

1-го департамента»²⁰.

77

Указом 1714 г. требовалось, чтобы именные указы, предназна­ченные для всеобщего ознакомления с их текстами, из Сената рас­сылались обязательно в печатном виде. Тиражирование указа с помощью печатного станка (количество экземпляров определялось Сенатом) сокращало работу по созданию многих рукописных копий одного и того же текста и, что важно, передавало текст единообразно. В том месте текста, где должен быть назван адре­сат, в оттиске оставлялись чистыми примерно две строки. В этот пробел от руки вносилось название учреждения, куда направлял­ся указ. Приведем пример именного указа, объявленного из Сена­та 18 ноября 1764 г., об учреждении на Левобережной Украине Малороссийской коллегии и назначении ее президентом П.А.Ру­мянцева. Указ начинается словами: «Указ Ея Императорского Ве­личества самодержицы всероссийской из Правительствующего Се­ната учрежденной по имянному Ея Императорского Величества указу о винных и соляных доходах комиссии». В конце текста приведено решение Сената: «И о всем том учреждении к нему, ге-нералу-аншефу, в Малороссийскую коллегию и во все присутст­венные места, в губернии и провинции, а из оных в приписные городы указы посланы, и в Святейший Синода и в Московские Сената департаменты ведениями сообщено. И учрежденной по имянному Ея Императорского Величества указу о винных и со­ляных доходах комиссии о том ведать. Ноября 18 дня 1764 года» (везде выделен рукописный текст. — Авт.). После печатного текста указа расположились рукописные пометы должностных лиц Сената, скреплявших указ: «Обер секретарь Иван Ермолаев, секретарь Иван Артемьев, канцелярист Иван Брагин». В нижнем левом углу напечатано «1-го департамента». Это указание на то, что дело рассмотрено и решено в 1-м департаменте Сената. На внутреннем поле «лица» документа от руки написано «№ 13684». Под этим номером документ вышел из Сената. На верхнем поле листа имеется рукописная помета: «№ 127 получен 22 ноября 1764 года». Это помета о регистрации указа в комиссии.

Описанный выше печатный экземпляр именного указа, объяв­ленного из Сената, о создании Малороссийской коллегии обнару­жен в составленной в Комиссии о винных и соляных доходах книге указов, исходивших из высших органов власти²¹. Согласно Генеральному регламенту, подобные сборники указов требовалось иметь в каждом учреждении.

Требование именного указа 1714 г. о печатной форме докумен­тов, предназначенных для всенародного известия, было подтверж­дено указом Екатерины II, объявленным Сенатом 17 марта 1764 г. По мнению Екатерины II, «простой народ по уездам, а особливо по монастырским волостям, нередко обманываем бывал списками ложных от имени Ея Императорского Величества и от Сената ука­зов». И «дабы, истребляя сие зло в самом корени, единожды на-

78

всегда освободить подданных... от всяких впредь подобных лжей», императрица повелела «Сенату обнародовать обыкновен­ным образом печатными на публичных местах прибиваемыми и в церквах прочитываемыми листами во всех провинциях империи Ея Императорского Величества, что отныне никакие указы и ма­нифесты для всенародного сведения и исполнения, от имени Ея Императорского Величества собственно или от Сената издавае­мые, не должны быть признаваемы за действительные, кроме пе­чатных, как в самом деле имеет Сенат по тому неотменно впредь поступать»²².

На именном указе, объявленном из Сената «во всенародное известие» и отпечатанном на отдельном листе или помещенном на страницах газеты «Санкт-Петербургские ведомости», читалось следующее замечание: «Подлинный по высочайшей от Ея Импе­раторского Величества конфирмации, за подписанием Правитель­ствующего Сената» либо «Подлинный за подписанием Правитель­ствующего Сената». Таких замечаний не было на манифестах и печатных указах, представлявших собой деловую переписку Сена­та с нижестоящими учреждениями.

От имени монарха Сенат издавал указы, которые назывались сенатскими. Они оформляли решения самого Сената по рассмот­ренным вопросам и рассылались для исполнения в нижестоящие органы управления или определенному лицу и были обязательны только для них. Эти указы были тесным образом связаны с дело­производством Сената.

Источниками законодательного характера являются регламен­ты. Они определяли общую структуру, статус и направление де­ятельности отдельных государственных учреждений. Эта форма нормативного акта была особенно распространена в период прав­ления Петра I, когда создавалась новая система государственных учреждений. С 1711 по 1721 гг. возникло несколько регламентов, среди которых: Регламент Кригскомиссариату (о выдаче жалова­нья в полках, 1711 г.); Регламент Штате-конторе (о государствен­ных расходах, 1719 г.); Регламент Коммерц-Коллегии (о государ­ственных доходах, 1719 г.); Генеральный регламент (о штатах и деятельности коллегий, 1720 г.); Регламент Главному магистрату (о городском устройстве, 1721 г.); Духовный регламент (о Сино­де и церковном управлении, 1721 г.).

В XVIII в. законы могли издаваться в форме жалованных гра­мот. Во второй половине XVIII в. под таким названием вышли подробные кодифицированные законы, определявшие права и обязанности двух российских сословий: дворянства (1785 г.) и го­родского населения — мещан и купцов (1785 г.).

В XVIII в. проблема размежевания законов, административ­ных распоряжений и судебных решений сохранялась, хотя осо­знание необходимости ее разрешения уже пришло. Наиболее

79

четко различие законов, административных распоряжений и су­дебных решений представила в Наказе Уложенной комиссии им­ператрица Екатерина II. По ее мнению, законы — «те установле­ния, которые ни в какое время не могут перемениться; указы — все то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайно или на чью особу относящееся и может со временем перемениться».