1 Теоретические основы аттестации государственных муниципальных служащих

1.1 Система аттестации муниципальных служащих: понятие, сущность, проблемы проведения

Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» с изменениями от 30.03.2015 (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ) не содержит определения термина «аттестация», но при этом устанавливает, что «аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой долж­ности муниципальной службы¹».

Таким образом, на наш взгляд необходимо закрепить в федеральном законодательстве та­кого определения понятия как «аттестация», которое раскрывало бы не только ее цели, но и ключевые признаки.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что аттестация является одним из ключевых институтов муниципальной службы, который призван обеспечивать высокий уровень профессионализма лиц, работающих в системе муниципального управления, посредством всесторонней оценки их деятельности. По сути, аттеста­ция - нормативно обоснованный рычаг, набор инструментария, который позволяет определить представителю нанимателя общий уровень подготовленности муници­пальных служащих, обобщить результаты их работы, обозначить сферы деятельности, в которых служащему требуется дополнительная подготовка.

Федеральный законодатель несколько устранился от решения вопросов, свя­занных с аттестацией муниципальных служащих, предоставив право региональным органам власти принимать соответствующие типовые положения и обязав при этом муниципальных законодателей регулировать порядок аттестации муниципальных служащих соответствующим муниципальным правовым актом².

Анализ и изучение типовых положений о проведении аттестации муниципальных служащих, позволил сделать вывод, что они не отличаются вариативностью подходов к проведению аттестации, и как правило, носят рамочный характер, определяющий в первую очередь правовые и организационные вопросы. На муниципальном уров­не нормы типовых положений, как правило, дублируются.

Все это приводит к тому, что аттестация муниципальных служащих нередко ста­новится больше формальной процедурой, проводимой в рамках требований действующего за­конодательства, чем оценкой уровня квалификации и знаний оцениваемого сотрудника.

Отсутствие на федеральном уровне единой позиции в части проведения атте­стации муниципальных служащих порождает немалое количество проблем в право­применительной деятельности и фактически влечет «девальвацию» значения такого института, как аттестация³.

Среди имеющихся проблем в этой сфере можно выделить следующие:

1. Отсутствие на федеральном уровне официального определения аттестации и, как следствие, критериев для определения соответствия замещаемой должности⁴.

Согласно ст. 6 Федерального закона № 25-ФЗ под должностью муниципальной службы понимается «должность в органе местного самоуправления, аппарате изби­рательной комиссии с установленным кругом обязанностей по обеспечению испол­нения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии или лица, замещающего муниципальную должность⁵». Задача любого муниципального служащего Российской Федерации заключается в реализации полномочий соответствующих органов и должностных лиц по вопросам местного значения. По сути, му­ниципальные служащие реализуют фактически однородные функции, дифференци­руемые по типам муниципальных образований.

Данное обстоятельство лишний раз указывает на необходимость именно со сто­роны федерального законодателя не рамочно, а с изрядной долей конкретики опре­делить общие для всех муниципальных служащих критерии оценки их деятельности. В то же время следует отметить, что определение критериев, в рамках которых осу­ществляется оценка персонала, является проблемой не только для сектора муници­пального управления, но и для коммерческих организаций.

Также необходимо определить совокупность критериев, по которым произво­дится оценка служащих. Это наиболее проблемный вопрос, поскольку практика сви­детельствует, что у правоприменителей отсутствует общее понимание того, что озна­чает «соответствие замещаемой должности»⁶.

В связи с этим лица, которые непосредственно занимаются вопросами организации аттестации муниципальных служащих, вынуждены руководствоваться в основном собственными представлениями о том, какова совокупность фактов, деловых или личностных качеств служащего. При этом вопросов здесь возникает огромное коли­чество: должна ли оцениваться только служебная деятельность служащего; необхо­димо ли оценивать деловые и личностные качества служащего с целью выявления его профессионального потенциала; должны ли отличаться подходы к процедуре аттестации в зависимости от занимаемой должности; нужно ли в ходе аттестации учитывать вопросы, прямо не относящиеся к должностным обязанностям муници­пального служащего (например, служебное поведение, наличие взысканий, преду­смотренных ст. 14.1,15,27 Федерального закона № 25-ФЗ) и т. д.

Некоторое время даже была распространена точка зрения о необходимости принятия по должностям муниципальной службы стандарта, аналогичного Единому тарифно-квалификационному справочнику, поскольку закрепление в унифициро­ванном формате требований к знаниям, навыкам и должностным обязанностям му­ниципальных служащих являлось бы ориентиром при проведении аттестации⁷.

В соответствии с требованиями ст. 195.1 Трудового кодекса РФ, Постановления Пра­вительства РФ от 22.01.2013 № 23 «О Правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов» Минтруда России активно ведет разработку профес­сиональных стандартов, которые содержат унифицированный набор трудовых функций, присущих той или иной должности, а также раскрывают перечень необходимых знаний, умений и трудовых действий для выполнения соответствующих трудовых функций⁸.

В связи с этим деятельность муниципальных служащих во многих аспектах регу­лируется не специальным законом, а общими нормами трудового законодательства, и в целях регламентации перечня показателей, в рамках которых осуществляется оцен­ка их деятельности, возможно применение аналога профессионального стандарта.

2. Отсутствие критериев для оценки муниципального служащего в ходе атте­стации неизбежно влечет следующую проблему - применяемые методики⁹.

Следует отметить, что нередко типовые положения, принятые на региональном уровне, закрепляют, что аттестация муниципальных служащих может быть проведе­на посредством собеседования, тестирования, решения ситуационных задач, анке­тирования, групповых дискуссий и т. п.

Традиционный метод проведения аттестации - собеседование. Конечно, у него есть ряд недостатков, связанных в первую очередь с психологическими и управленческими составляющими данного вопроса: волнение, эмоциональная нестабильность аттестуемого, субъективизм со стороны членов аттестационной комиссии. В то же время данный метод достаточно широко распространен¹⁰.

Нередко в ходе проведения аттестации применяется и тестирование, однако данный способ не всегда учитывает особенности должностных обязанностей муни­ципальных служащих и с целью упрощения обработки содержит тестовые задания исключительно общего характера на знание основных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере местного самоуправления и муниципальной службы¹¹.

Так в одном из муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры был проведен эксперимент, посвященный выбору универсальной методики проведения аттестации муниципальных служащих¹². В ходе эксперимента компанией, выполняющей данный государственный заказ, была предложена комплексная методика оценки служащих по четырем составляющим:

- самооценка;

- оценка непосредственного руководителя;

- психологическое тестирование;

- собеседование как заключительный этап.

Следует отметить, что предложенный формат не нашел отклика в органах местного само­управления, поскольку имел ряд недостатков, в частности возникал вопрос корректности проведения психологического тестирования при аттестации.

В целях объективности оценки муниципальных служащих в рамках аттестации, на наш взгляд должен применяться комплексный подход, в большей степени обезличенный. В настоящий момент IT-технологии достаточно развиты и имеют существенное значение, в том числе и для системы муни­ципального управления, разрабатывается много программных продуктов, связанных с организацией кадрового обеспечения. Таким образом, представляется целесообразным разработка базового программного обеспечения по аттестации муниципальных служащих, позволяющего учитывать особенности ор­ганизации местного самоуправления и интегрировать в них методики, свойственные тем или иным территориям.

3. Отсутствие общих унифицированных подходов к аттестации муниципаль­ных служащих¹³.

Как уже говорилось, порядок проведения аттестации должен быть урегулирован муниципальным правовым актом, однако, к сожалению, на нормативном уровне не определен субъект, который обязан утверждать данный нормативно-правовой акт.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правом при­нятия правовых актов на муниципальном уровне наделены представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, иные должностные лица и органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Указанные лица вправе самостоятельно принимать муниципальные правовые акты, регламентирую­щие вопросы аттестации¹⁴.

В то же время нередко местная администрация и представительный орган му­ниципального образования принимают совершенно разные муниципальные право­вые акты по вопросам аттестации, вследствие чего муниципальные служащие, рабо­тающие в пределах одного муниципального образования и реализующие тесно свя­занные полномочия, проходят аттестацию с применением абсолютно разных методик, направленных на оценку различной совокупности фактов их деятельности. Такой подход представляется ошибочным.

Перечисленные проблемы не исчерпывают собой перечень вопросов, возни­кающих в ходе проведения аттестации муниципальных служащих, однако, на наш взгляд, имеют основополагающее значение.