§ 2. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона, допускаемых органами дознания и предварительного следствия, и формы реагирования на них

Общая характеристика полномочий прокурора. Полномочия прокурора в отношениях с органами дознания и предварительного следствия установлены в нормах ст.ст. 10, 11, 14, 17, 21, 37, 221, 226, 226.8, 237 УПК, а также иных федеральных законов, которые являются источниками правового регулирования прокурорско-надзорных отношений по предмету рассматриваемого направления надзора.

Прежде всего, прокурор вправе отстранить лицо, производящее расследование по делу в форме дознания (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК), передать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК).

С другой стороны, являясь участником уголовного судопроизводства, наделенным правом осуществления уголовного преследования, обязан принять меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления (ч. 2 ст. 21 УПК), и вправе в пределах своих полномочий выносить требования, давать поручения, осуществлять запросы, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (ч. 4 ст. 21 УПК). Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве.

Наконец, прокурор, являясь субъектом уголовного преследования, обязан обеспечить всем участникам уголовного судопроизводства, в том числе и стороне защиты, реальную возможность реализации ими прав и обязанностей, а также неотвратимость наступления ответственности за их нарушения (ч. 1 ст. 11 УПК).

Все эти полномочия, будучи закрепленными за одним должностным лицом, делают процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве весьма сложным и ответственным. Статья 30 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного расследования регулируются уголовно-процессуальным законодательством РФ. Статус прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия определяется нормами ст. 37 УПК. Вместе с тем перечисленные в ст. 37 УПК полномочия не носят исчерпывающего характера. Так, прокурор вправе осуществлять и иные полномочия (п. 16 ч. 2 ст. 37 УПК). Эти полномочия прокурора облекаются в конкретные формы.

Формы и методы прокурорского надзора. Поскольку под формами понимают деятельность или виды конкретных действий прокурора, которые он выполняет в целях выявления и устранения нарушений законности, причин и условий, им способствующих, привлечения виновных лиц к ответственности, проведения профилактических мероприятий, в теории прокурорско-надзорного процесса традиционно выделяют две стадии: выявление нарушений законности и реагирование на них*(225), соответственно которым различаются две группы форм прокурорского надзора. Так, выявление нарушений законности (первая группа) производится в следующих формах:

1. Ознакомление с материалами уголовного дела. Ознакомление с материалами уголовного дела, находящимися в производстве следователя или органа дознания, прокурор осуществляет различными методами, например, путем ознакомления с надзорным производством по делу. По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК).

2. Непосредственное организационное участие в расследовании преступлений. Данная форма надзора может осуществляться прокурором путем присутствия при выполнении следователем или дознавателем важных следственных действий (осмотра места происшествия, допроса обвиняемого, свидетелей).

Более активное непосредственное участие прокурора и его влияние на организацию расследования преступлений может выражаться, например, в проведении по его инициативе координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью, расследованию отдельных категорий уголовных дел и т.п.

Следует иметь в виду, что принимать организационное участие в производстве предварительного следствия прокурору нужно в тех случаях, когда он не может обеспечить иными средствами решение задач предварительного расследования. При этом прокурор не должен руководить процессуальными действиями, проводимыми следователем, превращать закрепленное за ним право процессуального руководства следствием в само следствие.

3. Рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя и следователя*(226).

4. Обобщение практики расследования преступлений. Необходимость данной формы выявления нарушений закона вытекает из требований, изложенных в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ. Обобщая практику расследования уголовных дел за определенный период или по отдельным категориям преступлений, прокурор может выявить типичные ошибки и нарушения закона, допускаемые органами дознания и предварительного следствия. Более того, таким путем иногда вскрываются нарушения закона, которые по тем или иным причинам вообще не были обнаружены при осуществлении надзора за расследованием конкретного уголовного дела.

Материалы обобщения прокурор использует для выработки мероприятий по улучшению качества расследования преступлений.

Выявив нарушения закона, прокурор обязан своевременно принять меры к их устранению.

В этих целях прокурор через реализацию ряда своих полномочий использует следующие формы реагирования на выявленные нарушения:

1. Принимает процессуальное решение в форме вынесения мотивированного постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК).

Необходимо отметить, что эта форма прокурорско-надзорного реагирования относится к основным полномочиям прокурора по реализации его обязанности осуществления уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Постановление прокурора в этом случае является поводом для возбуждения уголовного дела, в котором зафиксирован факт обнаружения признаков преступления, находящих свое закрепление в материалах прокурорской проверки.

2. Требует от органов дознания, следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК).

Структура и содержание требования прокурора об устранении допущенных нарушений закона устанавливается Генеральной прокуратурой РФ. Оно должно содержать конкретные факты нарушения федерального законодательства, в нем должны быть указаны должностные лица, допустившие нарушения. Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной, грамотной, аргументированной. В ней должны быть указаны нарушенные правовые предписания материального и процессуального федерального законодательства с указанием последствий, которые наступили или могут наступить в результате допущенных нарушений (признание доказательств недопустимыми; возвращение уголовного дела на дополнительное расследование; постановка оправдательного приговора лицу, причастному к совершению преступления; незаконное возбуждение или привлечение к уголовной ответственности и т.д.). Наконец, в требовании прокурора должны излагаться конкретные предложения следователю, руководителю следственного органа (по уголовному делу, производство которого проводится в форме предварительного следствия), начальнику органа дознания, начальнику подразделения дознания (по уголовному делу, производство которого проводится в форме дознания) по устранению допущенного нарушения.

3. Выносит мотивированное постановление об отмене постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования и прекращении уголовного дела в связи с признанием его незаконным и необоснованным.

Принятие указанных процессуальных актов прокурором является эффективным средством восстановления прав и законных интересов граждан и организаций, вовлекаемых в уголовное судопроизводство фактом незаконного и необоснованного уголовного преследования.

4. Дает дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, а также утверждает постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Данная форма надзорной деятельности прокурора выражает, с одной стороны, способ процессуального руководства организацией проведения дознания, с другой - является средством принятия мер к полному, всестороннему и объективному проведению расследования и одновременно - особой правовой конструкцией, обеспечивающей законность принятия решения по результатам расследования.

Для реализации этой формы надзора применяют следующие основные методы ее осуществления:

а) систематическое ознакомление с материалами расследования уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, путем непосредственной проверки и изучения материалов уголовных дел либо ознакомления с надзорным производством по уголовному делу. Следует иметь в виду, что в надзорном производстве должны находиться копии важнейших процессуальных документов: постановления о возбуждении уголовных дел, уведомления о подозрении в совершении преступления, постановления о принятых мерах процессуального принуждения (задержания, ареста), о продлении сроков производства дознания и т.д.;

б) обобщение практики расследования преступлений за определенный период времени или по отдельным категориям уголовных дел.

Утверждение прокурором постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу возможно только на основе уяснения прокурором вопроса, насколько полно, всесторонне и объективно проведено расследование по всему предмету доказывания на основе соблюдения законности, т.е. соблюдения точного, безусловного и единообразного исполнения требований уголовно-процессуального и уголовного законодательства органом дознания и его должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу.

При выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания, которые не позволяют сделать обоснованный вывод о наличии оснований к прекращению уголовного дела и (или) уголовного преследования, прокурор не утверждает постановление дознавателя и принимает постановление о его отмене в связи с его незаконностью и (или) необоснованностью. Он также в данном случае, в соответствии с предоставленными ему правомочиями, обязан дать дознавателю письменное указание о направлении дальнейшего расследования, а также вынести требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания.

В случае утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям в отношении подозреваемых и обвиняемых по основаниям, установленным п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК, прокурор обязан принять установленные УПК РФ меры по реабилитации этих лиц.

5. Изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю, а также изымает любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передает его следователю Следственного комитета РФ.

Передает уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому по правилам ст. 151 УПК.

Прокурор вправе произвести изъятие у органа дознания любого уголовного дела и передать его следователю. Как правило, необходимость изъятия у органа дознания уголовного дела и передача его в производство следователя вызывается сложностью решения задачи по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, причастных к совершению данного преступления, а установленный законом срок для производства дознания не позволяет успешно решить эти задачи. По существу, создается такая сложная следственная ситуация, которая требует проведения предварительного следствия.

6. Дает письменные указания дознавателю о направлении расследования и производстве процессуальных действий.

Такие указания в пределах своей компетенции прокурор может давать по любому уголовному делу, находящемуся в производстве органа дознания, и по любому следственному или процессуальному действию, в частности, об избрании, изменении или отмене мер процессуального принуждения, о проведении экспертизы, о составлении и вручении письменного уведомления о подозрении в совершении преступления в соответствии со ст. 223.1 УПК, о розыске преступников, о направлении дела в суд.

Указания прокурора должны даваться в письменной форме (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК) и быть четкими и конкретными. Письменные указания являются процессуальными документами и поэтому приобщаются к делу, а копии их хранятся в надзорном производстве.

7. Принимает решение по письменной информации следователя о несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

Данное правомочие следователя является одним из элементов его процессуальной самостоятельности. Это правомочие основано на праве следователя выразить свое аргументированное несогласие в части его сомнений в правомерности, законности и обоснованности требований прокурора. Только в этом случае указание прокурора блокируется процессуальной самостоятельностью следователя и не исполняется. Следует иметь в виду, что другие формы осуществления прокурорского надзора обязательны к исполнению для следователя соответствующего органа предварительного следствия и не могут им не исполняться.

Вместе с тем прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, получив от руководителя следственного органа письменные возражения следователя и рассмотрев их по существу, вправе не согласиться с возражениями следователя и принять новое решение по устранению нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия.

Принятие такого решения является самостоятельной формой осуществления надзорной деятельности прокурора. Способы выражения такого решения установлены законодательно - ч. 6 ст. 37 УПК.

8. Отменяет незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя.

Данное полномочие вытекает из принципа единства и централизации организации и деятельности органов прокуратуры РФ. Обеспечивая надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, прокуроры руководствуются установленной иерархией ведомственных уровней органов прокуратуры, следственных органов и органов дознания при распространении компетенции на объекты надзора нижестоящих прокуроров.

При производстве предварительного расследования в форме дознания дознаватель совершает разнообразные процессуальные следственные и иные действия, в том числе выносит постановления, т.е. принимает соответствующие решения в границах материалов расследуемого уголовного дела. Постановления дознавателя должны быть законными и обоснованными. Несоблюдение этого требования влечет за собой нарушение законности и прав граждан, препятствует успешному расследованию преступлений. Постановления дознавателя, не соответствующие закону, не могут оставаться в силе, и прокурор обязан отменить их своим мотивированным постановлением. В постановлении прокурора указываются причины отмены постановления дознавателя, а также что, как и в какой срок необходимо выполнить для устранения допущенных ошибок и нарушений закона.

9. Отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования в случае нарушения процессуального законодательства, допущенного в ходе дознания.

Прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, вправе отстранить дознавателя от дальнейшего расследования дела, если им будет допущено нарушение уголовно-процессуального закона (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК). Вопрос о том, за какие нарушения закона дознаватель подлежит отстранению, прокурор решает в каждом отдельном случае в зависимости от конкретных обстоятельств дела и характера нарушения.

Кроме того, прокурор отстраняет дознавателя в случае его отвода или самоотвода по основаниям, предусмотренным в законе. Рассматривая заявление об отводе, самоотводе, прокурор должен тщательно проверить его мотивы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК).

10. Утверждает обвинительное заключение, обвинительный акт, обвинительное постановление по уголовному делу.

Возвращает уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Уяснение сущности обозначенной формы прокурорско-надзорной деятельности необходимо осуществлять через понимание цели и задач, стоящих перед прокурором на данной, завершающей, досудебной стадии уголовного производства.

Перед прокурором, получившим уголовное дело с обвинительным заключением (обвинительным актом, обвинительным постановлением), завершающим предварительное расследование, стоит цель - определить, имеются ли основания для утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта, обвинительного постановления) и направления дела в суд. Для ответа на данный вопрос, прокурор изучает материалы уголовного дела, выясняя, насколько полно, объективно и всестороннее расследовано дело и ряд других вопросов. В случае выявления нарушений требований уголовно-процессуального закона, прокурор вправе принять одно из решений, предусмотренных в ст.ст. 221, 226 и 226.8 УПК*(227).