2.2 Европейская система защиты прав человека

Самым значительным достижением Совета Европы в области защиты основных прав и свобод является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в Риме 4 ноября 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. после сдачи на хранение десятой ратификационной грамоты.

Европейская конвенция стала первым юридически обязательным актом, который детально кодифицировал основные права человека, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Европейская конвенция по правам человека представляет собой четкий механизм контроля и защиты прав человека. Любой человек, считающий, что по отношению к нему нарушаются права, гарантируемые Конвенцией, может подать жалобу в Европейский Суд по правам человека, если он исчерпал все возможности защиты своих прав в своей собственной стране. С 1950 года на рассмотрение в Совет Европы было передано более 25 ООО жалоб.⁹

Согласно Преамбуле Конвенции, государства-члены Совета Европы «имеют общее наследие политических традиций, идеалов уважения свободы и верховенства права». Конвенция является выражением «общего наследия» западных демократий и инструментом гармонизации внутреннего права государств-членов. Она не стремится к абсолютной унификации национального права, которое сохраняет свои особенности процедурного и другого характера. Цель Конвенции — достичь гармонии внутренних правопорядков в отношении общего минимума защиты прав человека, который она устанавливает и который государства могут превышать.

Несколько правовых принципов придают Конвенции особое значение:

• Конвенция основывается на концепции естественных, неотъемлемых прав и свобод, следуя традициям ст. 1 Всеобщей Декларации прав и свобод 1948 г.;

• права и свободы, изложенные в Конвенции и Дополнительных протоколах, гарантированы всем лицам, находящимся под юрисдикцией государств-участников, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 1);

• права и свободы каждого человека гарантированы участвующими государствами, или, как они именуются на международно-правовом языке, «Договаривающимися Сторонами» (ст. 1);

• закрепленные в Конвенции права и свободы касаются отношений только между частным лицом и государством, и иск может быть предъявлен только государству (ст. 34, 33);

• закрепляется принцип недискриминации в отношении прав и свобод, сформулированных в Конвенции (ст. 14);

• ограничения, допускаемые в отношении указанных прав, не могут применяться в других целях, кроме предусмотренных в Конвенции (ст. 18). Причем ряд существенных прав не подлежит отмене или ограничению даже в случае войны или чрезвычайного положения (право на жизнь, запрет пыток, смертной казни, рабства или подневольного состояния, обратной силы закона) (п. 2 ст. 15);

• впервые в рамках международного договора о защите прав человека был создан конкретный механизм их защиты;

• Конвенция устанавливает право индивида на эффективные средства правовой защиты в национальных органах (ст. 13); более того, контрольная система ЕКПЧ является субсидиарной по отношению к внутригосударственной защите прав и свобод (п. 1 ст. 35);

• парламенты и судебные органы получили прочную основу в области прав человека для принятия и толкования законов.

Структурно система ЕКПЧ состоит из самих положений Конвенции (в редакции Дополнительного протокола № 11) и 14 Дополнительных протоколов. Часть протоколов закрепляют новые права и свободы, не предусмотренные самой Европейской конвенцией (ДП № 1, 4, 6, 7, 12, 13), другие протоколы посвящены совершенствованию и реформированию контрольного механизма (ДП № 2, 3, 5, 8, 9, 10, которые были упразднены ДП № 11, и ДП № 14, пока не вступивший в силу).¹⁰

В основном Европейская конвенция закрепляет лишь гражданские и политические права, за исключением Протокола № 1, закрепляющего право собственности и право на образование. Поэтому конвенционную систему защиты прав человека нельзя рассматривать в отрыве от Европейской социальной хартии.

ЕКПЧ и ее протоколы гарантируют право на:

• жизнь (ст. 2), свободу и неприкосновенность личности (ст. 5);

• справедливое судебное разбирательство по гражданским и уголовным делам (ст. 6);

• участие и выдвижение своей кандидатуры на выборах (ДП № 1);

• свободу мысли, совести и религии (ст. 9);

• свободу выражения мнения (включая свободу средств массовой информации) (ст. 10);

• имущество и свободу распоряжаться собственностью (ДП № 1);

• свободу собраний и объединений (ст. 11).

Запрещаются:

• пытки и бесчеловечное и унизительное обращение (ст. 3);

• смертная казнь (ДП № 6);

• рабство и подневольный труд (ст. 4);

• дискриминация в реализации гарантированных конвенцией прав (ст. 14);

• выдворение из страны собственных граждан или отказ им во въезде в страну (ДП № 4);

• коллективное выдворение иностранцев (ДП № 4).

Отдельные граждане и государства могут обращаться в Европейский Суд по правам человека. Европейский Суд по правам человека, также как и Комитет министров, следит за соблюдением Конвенции. В соответствии с Конвенцией, он рассматривает как индивидуальные жалобы, так и иски со стороны государств-членов. Российская Федерация участвует в работе Суда с момента ратификации ЕКПЧ — 1998 г. Нынешний единый Суд по правам человека, функционирующий постоянно, заменил действовавшие ранее Комиссию по правам человека и Суд. Реформа позволила ускорить судебные процедуры, сделать их более эффективными и расширить возможность обращения в Суд.

Юрисдикционная защита прав человека не характерна для классического международного права. Поскольку она влечет за собой принятие судебного решения, обладающего обязательной юридической силой. Но только юрисдикционная защита является эффективной гарантией прав человека и придает смысл праву индивидуальных жалоб. Судебная защита предполагает, что судебный орган рассматривает конкретное дело (о нарушении прав человека) и выносит обязательное решение.

В настоящий момент только три региональные конвенции (ЕКПЧ, Межамериканская конвенция по правам человека и Африканская хартия прав человека и народов) учредили судебный контроль за исполнением их положений.

Европейская система по праву считается самой разработанной и развитой, поскольку европейский судья обладает обязательной юрисдикцией.

Созданный ЕКПЧ механизм защиты был достаточно революционным для международного права. Ему посвящено более половины всех статей Конвенции. Данная система контроля основывается на понятии «коллективной гарантии» прав человека.

Как указывает Суд, Конвенция создает объективные обязательства, которые согласно Преамбуле «обеспечиваются коллективно». Установление «коллективной гарантии» доверено и государствам (ст. 33, бывш. ст. 24), и индивидам (ст. 34, бывш. ст. 25). Но первоначально государства не могли прийти к общему решению по поводу возможности индивидуальных исков. В результате этих дебатов было достигнуто компромиссное решение: нужно обеспечить индивидуальные интересы таким образом, чтобы не нарушать интересы государства. Так было закреплено, что индивиды не могут сами обратиться в Суд, а только к «посреднику» — Комиссии по правам человека, которая принимает решение о приемлемости жалобы и в случае приемлемости рассматривает дело и составляет доклад по существу. Суд же был наделен только факультативной юрисдикцией и полномочия по принятию решения делил с политическим органом — Комитетом министров Совета Европы.¹¹

Из этого компромисса получилась сложная институционная структура, состоящая из трех контрольных органов: двух специальных (Европейская комиссия и Суд по правам человека) и уже существовавшего политического органа — Комитета министров.

• Европейская комиссия по правам человека была создана в 1954 г. в соответствии со ст. 19 ЕКПЧ. Число ее членов равнялось числу государств- участников Европейской конвенции (только один гражданин от каждого государства). Представители Комиссии избирались Комитетом министров на 6 лет с правом переизбрания и участвовали в работе в личном качестве. Комиссия функционировала на временной, а не на штатной основе, и проводила восемь двухнедельных сессий в год.

• Европейский Суд по правам человека создан в 1959 г. в соответствии со ст. 19 ЕКПЧ. Число его членов равнялось числу государств - членов Совета Европы, по одному гражданину от каждого государства. Судьи избирались на 9 лет с правом переизбрания. Обновление состава Суда проводилось каждые три года на 1/3. Формами работы Суда были Палаты из 9 судей, Большая Палата из 19 судей и пленарные заседания.¹²

Более того, в осуществлении контроля участвовал и Генеральный секретарь Совета Европы, располагающий административными функциями (ст. 58, 59) и функцией расследования (ст. 52). Он продолжает осуществлять эти функции и после реформы контрольного механизма.

Так, функция расследования, как дополнительное средство обеспечения Европейской конвенции, является независимой и дискреционной. Согласно ст. 52 ЕКПЧ Генеральный секретарь располагает полномочием запрашивать у государств-членов любые разъяснения относительно «эффективного применения» ЕКПЧ во внутреннем праве. А государства обязаны предоставить точные и адекватные разъяснения по данному вопросу.

Первоначально ст. 52 применялась для запроса информации у всех государств (в частности, в 1988 г. —о применении п. 1, 3 ст. 6 ЕКПЧ к некоторым процедурам). Индивидуальное использование данной процедуры произошло в первый раз в 1999 г., когда Генеральный секретарь запросил информацию у Российской Федерации о применении Европейской конвенции в Чечне в контексте операции, проводимой там федеральными силами, и о риске нарушений, которые это могло повлечь.

После ответа российских властей Генеральный секретарь поручил своим независимым экспертам установить, выполнила ли РФ свои обязательства по ст. 52 ЕКПЧ. Их доклад, переданный в Комитет министров и в ПАСЕ, содержал вывод, что предоставленная информация является недостаточной, а следовательно, РФ нарушила ст. 521.

В общем, система контроля состояла из двух этапов. Первоначально дело рассматривалось в Комиссии по правам человека. Государства в соответствии со ст. 24 ЕКПЧ направляли жалобу сразу в Комиссию, а частные лица, в случае принятия их государством факультативного условия о праве индивидуальных жалоб по ст. 25, подавали жалобу в комитет из трех членов Комиссии, которые могли единогласным решением признать жалобу неприемлемой. Далее Комиссия в полном составе рассматривала вопрос о приемлемости индивидуальной жалобы, руководствуясь ст. 26 и 27.

Так, критериями приемлемости являлись: исчерпание всех внутренних средств защиты, соблюдение шестимесячного срока с даты вынесения окончательного решения национальными органами, неанонимность жалобы, жалоба не должна быть аналогичной уже рассмотренной жалобе, не должна являться предметом рассмотрения в другом международном органе, должна быть обоснованной и соответствующей положениям Конвенции.

Данные критерии сохранились и после реформы механизма контроля. Согласно ст. 29 Комиссия могла большинством в 2/3 голосов отклонить даже уже принятую к рассмотрению жалобу, если выяснится наличие одной из причин, делающих ее неприемлемой (ст. 27).

В заключении можно отметить, что Хартия, в отличие от Европейской конвенции по правам человека, обладает некоторыми недостатками:

—ее контрольный механизм не закрепляет право индивидуальных жалоб и не предусматривает судебных органов;

—права, закрепленные в Хартии, распространяются исключительно на граждан государств-участников данного договора;

—государства имеют возможность не брать обязательство по выполнению всех положений Хартии, а выбрать для себя в качестве обязательных лишь определенное количество норм (селективные обязательства).