Конституционное право зарубежных стран. М.В.Баглай

Однако масштабность представительской миссии монархов и президентов парламентарных государств существенно уменьшается, если принять во внимание, что в этих странах "определяет политику" и "руководит ею" правительство, а представительство главы государства носит формальный, а не реальный характер. Разработкой общих направлений внешней политики и конкретных мер по ее осуществлению в этих государствах ведает правительство. На долю же главы государства остается только номинальное санкционирование разработанных мер и действий. В силу весьма ограниченного участия глав парламентских государств в разработке и проведении внешней политики они вынужденно делегируют и свои представительские полномочия органам, реально их осуществляющим, — правительству, главе правительства, министру иностранных дел.

Впрочем, не следует и преуменьшать сохраняющиеся представительские полномочия глав государств в парламентарных странах. Формы их осуществления могут быть разнообразными: визиты за границу (с правом на особо торжественный прием, на различные привилегии), приемы глав иностранных государств, публичные выступления, затрагивающие вопросы внешней политики (обычно они составляются при участии министерства иностранных дел), открытие выставок, ярмарок и т. п.

При осуществлении главой государства визита в иностранное государство политическая составляющая визита определяется правительством и министерством иностранных дел, а протокольная — министерством иностранных дел вместе со службой главы государства. Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопровождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важным внешнеполитическим мероприятием.

Конституции стран с парламентарной формой правления наделяют глав государств полномочием заключать (подписывать) международные договоры и соглашения. "Он (Президент. — Авт.) заключает, — говорится в ч. 1 ст. 59 Основного закона ФРГ, — от имени Федерации договоры с иностранными государствами". Согласно ч. 2 ст. 63 Конституции Испании королю "принадлежит полномочие выражать согласие государства на участие в международных договорах, которые он подписывает".

Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм конституции внешнеполитическая практика развивается по иному пути. Монархи и президенты парламентарных государств делегируют указанное полномочие правительствам, главам правительств или компетентным министрам. В Австрии, например, такая передача права на заключение договора предусматривается конституцией страны. Чаще же она осуществляется путем издания главой государства соответствующего распоряжения.

Порядок делегирования полномочий на заключение договоров в большинстве стран подробно регламентирован. Как правило, не допускается общее делегирование этих полномочий како- му-либо должностному лицу.

322 Глава 12. Конституционное регулирование внешней политики

Главы государств с парламентарной формой правления не располагают правом на ведение переговоров по поводу заключения договоров. Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к компетенции правительств и министерств иностранных дел. В то же время при ратификации договоров главам государств с парламентарной формой правления принадлежит видная роль. Что касается президентов, то формально именно они уполномочены конституцией ратифицировать договоры (ч. 1 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 87 Конституции Италии, ч. 1 ст. 65 Конституции Австрии). Однако и в этой области самостоятельность принятия решения главой государства практически исключена.

В странах с монархической формой правления, где за монархом было закреплено это полномочие, главы государств фактически передали его парламентам. В Великобритании, например, такая передача осуществлена на основе конституционного соглашения.

Ратификация представляет собой не только формальное правовое одобрение договора, но и контроль за его законностью. Если договор, по мнению главы государства, противоречит конституции, то президент направляет по этому поводу мотивированное послание правительству. Соответствующее мотивированное послание может быть адресовано парламенту. В то же время отказ в ратификации договора со стороны главы государства в парламентарных государствах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.

Глава государства сам решает вопрос о сроках ратификации, если они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим законодательством. Что касается парламентов, то конституции зарубежных государств не содержат развернутых постановлений, детально определяющих внешнеполитическую компетенцию представительных учреждений. Как правило, они наделяются такими правами, как участие в ратификации международных договоров; решение вопросов войны и мира; принятие законов, регулирующих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности и экономических связей с зарубежными странами (например, законы о военной, экономической помощи, законы о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, законы о военных закупках и др.); контроль за деятельностью исполнительных органов, занятых в осуществлении внешних функций; определение бюджета этих ведомств; иногда — утверждение назначений на высшие дипломатические посты. Следует отметить, что

внешнеполитические права парламента в основном являются частью его общих функций, таких, как издание законов, контроль за правительством, принятие бюджета. Иными словами, специфика прав парламента в сфере внешней политики может быть понятна и раскрыта в преломлении через его общие функции, которые выступают как основа для классификации внешнеполитических полномочий парламента.

К группе полномочий парламента в области внешней политики в рамках законодательной функции можно отнести участие высшего представительного органа в законодательном оформлении ратификации и денонсации международных договоров. Это участие носит далеко не императивный характер, так как согласие парламента на ратификацию требуется не во всех странах и не для всех видов договоров, заключаемых государством.

В конституционном законодательстве зарубежных стран содержится указание на те виды договоров, в ратификации которых участвует парламент (ч. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 80 Конституции Италии, ч. 1 ст. 50 Конституции Австрии). К такого рода договорам относятся те, которые либо изменяют конституцию или другой закон, либо накладывают финансовые обязательства, либо изменяют государственную границу. В США конституционное законодательство и основанное на нем судопроизводство может включать самый широкий перечень международных договоров, исходя из общего характера законодательных полномочий Конгресса (разд. 3 ст. 1 Конституции), а также использования общего термина "международный договор" без его детализации в разд. 2 ст. II Конституции (цит. выше). В отличие от США Конституция Франции содержит перечень договоров, которые требуют обязательного участия парламента в их ратификации. В ст. 53 разд. VI "О международных договорах и соглашениях" сказано: "Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие положения законодательства, относящиеся к положению личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона..." Ратификация международного договора в силу закона означает, что президент может ратифицировать его лишь после принятия парламентом закона, разрешающего ему это. В Испании для заключения некоторых видов международных договоров необходимо получить предварительное согласие Генеральных кортесов (парламента) страны. Это, в частности, договоры политического характера; договоры или соглашения военного характера; договоры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности граждан; договоры и соглашения, накладывающие финансовые обязательства на государство; договоры или соглашения, влияющие на изменение или отмену какого-либо закона или принятие мер законодательного характера для их исполнения (ч. 1 ст. 94 Конституции Испании).

В конституциях некоторых европейских стран (Испании, Греции) имеются статьи, предусматривающие особый режим для заключения договоров, ограничивающих государственный суверенитет. Эти статьи предусматривают повышенную квоту голосов депутатов для одобрения таких договоров в парламенте.

Глава 13. Конституционные основы судебной власти

§ 1. Судебная власть в системе разделения властей

Судебную власть часто называют "третьей властью", поскольку в конституционных текстах и доктрине при перечислении ветвей власти, составляющих систему разделения властей, она обычно следует за законодательной и исполнительной. Однако это ни в какой мере не умаляет ни ее значимости, ни строго очерченной самостоятельности по отношению к другим ветвям власти. Более того, в зависимости от формы правления взаимозависимость законодательной и исполнительной властей может быть большей (парламентская форма правления) или меньшей (президентская республика). Судебная же власть при любой из названных форм правления одинаково отграничена от других ветвей власти, что, разумеется, не исключает ее взаимосвязи с ними (о чем пойдет речь ниже).

Каждой ветви власти присущи специфические формы деятельности. У судебной — такой формой деятельности является правосудие — разрешение на основе действующего права экономических, политических и иных конфликтов и споров, участниками которых становятся граждане, их объединения, юридические лица, муниципальные государственные органы и даже само государство.

Можно схематично выделить три основных взаимосвязанных направления деятельности судебной власти:

•охрана прав и законных интересов граждан;

•охрана правопорядка от преступных и иных правонарушений;

•контроль за тем, чтобы деятельность государственных орга-

нов не выходила за правовые рамки.

Каждая ветвь власти осуществляет свои функции с помощью особых, присущих только ей органов. У судебной власти таковыми являются суды, составляющие судебную систему (которая, как мы увидим в дальнейшем, часто распадается на несколько подсистем). Это жестко структурированная система. Ее организационные формы детально определены законом и могут быть изменены только в законодательном порядке ("Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом", — Конституция США. Разд. 1 ст. III).

Деятельность судебной системы происходит в рамках столь же строго и детально регламентированной законом процедуры. Ее решения могут основываться только на праве. Ее кадровый