3. Правовые формы осуществления государственного мониторинга земель

Правовое обеспечение охраны окружающей среды и здоровья человека от воздействия загрязняющих веществ реализуется различными отраслями законодательства: конституционного, гражданского, уголовного, административного, здравоохранительного, природоохранительного, природоресурсного, а также нормативно - правовыми актами, международными конвенциями и соглашениями, ратифицированными Россией.

Конституцией РФ, а именно статьей 42, закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением [1].

Данное право обеспечивается:

• планированием и нормированием качества окружающей природной среды;

• мерами превентивного характера в отношении экологически вредной деятельности;

• мерами по оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий;

• государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранного законодательства.

Определение мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга) содержится в ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. В соответствии с указанным законом экологический мониторинг это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Соответственно, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) – мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией. Под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды (земли, недр, почв, поверхностных и подземных вод, растительного, животного мира, озонового слоя атмосферы и околоземного космического пространства), природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов [4]. Следовательно, исходя из содержания ст.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» можно сделать вывод, что экологический мониторинг включает в себя, в частности, и мониторинг земель.

В соответствии со статьей 67 главы 9 Земельного кодекса Российской Федерации государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации [2].

Задачи и основные положения о государственном мониторинге земель также определены в статье 67 Земельного кодекса РФ.

В Федеральной целевой программе "Повышение плодородия почв России на 2002 - 2005 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. N 780, определено, что мониторинг состояния земель выполняет три основных задачи (рисунок 8) [12].

Рисунок 8 - Основные задачи мониторинга состояния земель

Мониторинг земель имеет статус государственного мероприятия в соответствии со статьей 67 Земельного кодекса Российской Федерации и постановлением № 846 от 28.11. 2002 г «Об осуществлении государственного мониторинга земель».

Статус «государственный» установлен мониторингу земель и другими законодательными актами. К ним относятся: Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

В связи с этим осуществление государственного мониторинга земель является одной из приоритетных задач государства, решение которой должно обеспечиваться в полной мере.

Положение об осуществлении государственного мониторинга земель утверждено Постановлением Правительства РФ № 846 от 28 ноября 2002 г. (далее – Положение). Данным Положением дублируются задачи, решаемые при проведении мониторинга, закрепленные в ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 4 Положения мониторинг земель включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов [6].

Что касается целей осуществления мониторинга земель, то необходимо отметить, что в данном Положении (как и в Земельном кодексе РФ) они не определены. Поэтому для того, чтобы иметь представление о целях, которые преследуются при проведении мониторинга земель, необходимо обратиться к ФЗ «Об охране окружающей среды». В ст.63 данного Закона закреплено положение о том, что государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды [4].

Земли сельскохозяйственного назначения являются не только основным ресурсом сельскохозяйственной деятельности, но и стратегическим государственным ресурсом, от качества и состояния которого зависит продовольственная безопасность государства.

В соответствии с «Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N120, одним из важных показателей, используемых в системе оценки состояния продовольственной безопасности, является продуктивность используемых в сельском хозяйстве земельных ресурсов [10].

Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1564-р от 5 октября 2005 года утверждена Концепция Федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, как национального достояния России на 2006-2010 годы», в которой, в частности говорится о том, что организация постоянного мониторинга и постепенное внедрение научных достижений позволят обеспечить рост плодородия земель и объемов производства сельскохозяйственной продукции. Помимо этого предусматривается, что комплекс агрохимических мероприятий включает в себя отслеживание динамики почвенного плодородия на основе мониторинга и опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ.

В «Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. N 1292-р указывается, что без осуществления государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования), невозможно эффективное управление агропромышленным комплексом страны, что является на сегодняшний день первостепенной задачей.

Согласно данной Концепции государственный мониторинг сельскохозяйственных земель осуществляется в связи с тремя основными целями (рисунок 9) [11].

Рисунок 9 - Цели осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения

В большинстве субъектов Российской Федерации и в настоящее время продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставляемых для ведения сельского хозяйства. В высокой степени подвержен деградации и загрязнению почвенный покров, приоритетно сельскохозяйственных угодий, он теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия. В связи с приватизацией земель, появлением большого количества собственников и наличием сельскохозяйственных товаропроизводителей различных форм собственности, как никогда остро стоят задачи управления сельскохозяйственным производством, и без осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения невозможно их эффективное решение.

В соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002года № 846, мониторинг земель осуществляется Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Однако, проводимый мониторинг не обеспечивает наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственных ресурсов и не осуществляется по ряду параметров, которые характеризуют плодородие почв и имеют существенное значение для сельскохозяйственного производства.

Специфика учета земель сельскохозяйственного назначения требует иных подходов и более широкого перечня показателей состояния таких земель и их плодородия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения . Однако без осуществления государственного мониторинга земель, используемых или предоставляемых для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, невозможно эффективное управление агропромышленным комплексом страны, что является на сегодняшний день первостепенной задачей. Вышеупомянутая «Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года» определяет цели, задачи и направления работ по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, данные которого являются основой формирования государственных информационных ресурсов о состоянии и использовании этих земель [36].

Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель осуществляется в целях предотвращения выбытия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и вовлечения их в сельскохозяйственное производство, разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов , включая органы исполнительной власти, осуществляющие государственный земельный контроль, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании [10].