3 Вопросы изменения субъектного состава Российской Федерации
Пространственные пределы территории субъекта Российской Федерации определяются его границами. Необходимость четкого правового и фактического определения границ субъектов РФ обусловлена задачей определения территории распространения юрисдикции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; решения вопросов государственной и муниципальной собственности на землю и иные объекты недвижимости; создания условий для землепользования, развития инфраструктуры и иных социально значимых сфер отношений.
Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. В Российской Федерации нет сецессии, т. е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.
Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который пока не принят. Если же при этом будет затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом. В Конституции РФ прямо предусмотрена возможность принятия федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66).
Закрепленные в законодательстве способы изменения субъектного состава Федерации (принятие в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части, образование на ее территории нового субъекта Федерации в результате объединения граничащих субъектов РФ) отвечают задачам территориального развития России [ 7 ].
Во-первых, определенные проблемы создает длительность сроков переходных периодов образования новых субъектов РФ. Эти сроки должны быть сбалансированы, чтобы между образованием законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа нового субъекта Федерации не проходили годы, а система законодательства нового субъекта строилась на основе принятого устава, а не его проекта.
Во-вторых, представляется необходимой четкая регламентация участия органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации в процессе работы над проектом федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. При ее разработке за основу можно взять положения ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламента Государственной Думы ФС РФ о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
В-третьих, требуется четкое определение особого статуса административно-территориальной единицы, сформированной в пределах территории бывшего автономного округа. В настоящее время регулирование положения административно-территориальной единицы с особым статусом расплывчато и неясно. Конституция РФ и федеральное законодательство не предоставляют субъектам права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат положений об этом статусе.
В-четвертых, учитывая интенсивность процессов объединения субъектов Федерации, целесообразным видится законодательное установление предельного количества объединяющихся субъектов РФ в целях обеспечения стабильности государственно-территориального устройства России, тем более что в Российской Федерации формируется макрорегиональный уровень территориального устройства, призванный обеспечить территориальное развитие страны при сохранении стабильности ее государственно-территориального устройства.
В-пятых, ключевой проблемой дальнейшего совершенствования субъектного состава Российской Федерации является отсутствие мониторинга практики и результатов объединения субъектов, анализа экономического и управленческого эффекта, прогноза социально-политических последствий.
К числу нерешенных вопросов правового регулирования территориального устройства Российской Федерации можно отнести проблему изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Системное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации представляет собой присвоение ему иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.