2.2 Иные направления деятельности органов прокуратуры Российской Федерации;

Уголовное преследование исторически является сопутствующим прокурорскому надзору видом деятельности, поскольку решение задачи выявления и устранения нарушений закона неразрывно связано с осуществлением преследования тех, кто закон не соблюдает. Закон о прокуратуре детально не раскрывает содержание уголовного преследования как направления деятельности прокуратуры, его положения содержат лишь указание на то, что, «прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ» (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) и «осуществляя уголовное преследование, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя» (п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре). Однако уголовное преследование, как направление деятельности прокуратуры, выходит за рамки одного лишь поддержания прокурорами государственного обвинения. Уголовно-процессуальное законодательство определяет уголовное преследование как процессуальную деятельность, осуществляемую в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Такая деятельность осуществляется прокурорами как в судебном, так и в досудебном производстве по уголовным делам.

Уголовное преследование в досудебном производстве представляет собой процессуальную деятельность прокуроров, уполномоченных надзирать за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания. При этом прокуроры утверждают обвинительные заключения и обвинительные акты (постановления) по направляемым в суд уголовным делам, руководят процессуальной деятельностью органов дознания и дознавателей (путем дачи им указаний, согласия на принятие процессуальных решений и т.п.), осуществляют иные полномочия, выходящие за рамки только надзора за деятельностью органов расследования.

В значительной степени прокурорское уголовное преследование реализуется в судебных стадиях уголовного судопроизводства, путем поддержания прокурорами государственного обвинения и участия в пересмотре судебных решений вышестоящими судебными инстанциями. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством участие государственного обвинителя обязательно по подавляющему большинству уголовных дел. Поддерживая государственное обвинение, прокурор излагает суду предъявленное подсудимому обвинение; представляет доказательства и участвует в их исследовании судом; выступает в судебных прениях, высказывает суду предложения по вопросам, решаемым в приговоре; изменяет обвинение в сторону смягчения либо отказывается от обвинения, если придет к выводу, что оно не подтверждается представленными доказательствами.¹

Кроме того, прокурор приносит апелляционные, кассационные и надзорные представления на незаконные и необоснованные решения суда и участвует в их рассмотрении. Прокурор вправе участвовать в судебном заседании по рассмотрению вопросов, связанных с исполнением приговора. По заключению прокурора и с его участием суд рассматривает вопрос о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь отрывшихся обстоятельств.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами является обособленным от прокурорского надзора направлением деятельности. В настоящее время прокуратура не осуществляет надзор за судами, как это имело место ранее – до принятия закона “О прокуратуре Российской Федерации”. Такое положение определено самостоятельностью и независимостью органов судебной власти.

Действующим законодательством закреплено участие прокурора в той или иной форме во всех видах судопроизводства. Т. о. он участвует в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных дел. Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным ли подлежащим применению в конкретном деле.¹

Участию прокурора в рассмотрении судами уголовных дел была дана характеристика при рассмотрении вопросов осуществления уголовного преследования. В отличие от рассмотрения судами уголовных дел, участие прокуроров в рассмотрении судами гражданских или арбитражных дел не является обязательным. Обращение прокурора в суд или арбитражный суд в порядке гражданского судопроизводства нередко требуется в целях устранения нарушений закона, выявленных при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина. Так, прокурор вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании недействующим противоречащего закону нормативного правового акта. Прокурор обращается в суд или арбитражный суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Закон устанавливает широкие возможности прокурора по исковой защите прав и свобод конкретного гражданина. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ иски о защите прав, свобод и законных интересов гражданина в определенных сферах (трудовых (служебных) отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования) могут быть заявлены прокурором независимо от возможности предъявления иска самим гражданином на основании его заявления.¹

Кроме того, формой участия прокурора в гражданском судопроизводстве является вступление его в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также в иных предусмотренных законом случаях. По тем делам, в рассмотрении которых участвовал прокурор, он может приносить представления на незаконные и необоснованные решения суда в апелляционном, кассационном, надзорном порядке. Прокурор вправе принести представление о пересмотре решений суда по вновь открывшимся обстоятельствам.

В соответствии со ст.8 Закона о прокуратуре на Генерального прокурора российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложена обязанность координации деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Полномочия прокурора и порядок реализации такого направления деятельности прокуратуры определены Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567.

Основной формой координации деятельности по борьбе с преступностью являются координационные совещания под председательством прокурора, в состав которых на правах членов совещания входят руководители правоохранительных органов или лица, исполняющие их обязанности. Руководители правоохранительных органов во исполнение одобренных и принятых ими решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры.¹

В целях подготовки материалов по вопросам, выносимым на рассмотрение координационного совещания, сбора и направления необходимой в связи с этим информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами массовой информации прокурором могут быть образованы рабочие группы из представителей правоохранительных органов.

Другими формами координации деятельности правоохранительных органов являются:

– обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

– совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

– взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

– издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов, выпуск информационных изданий.²

Участие в правотворческой деятельности реализуется прокурорами путем внесения предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. Согласно конституциям (уставам) многих субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти.

В качестве формы правотворческой деятельности можно также выделить участие прокуроров в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов. Прокуроры вправе участвовать в обсуждении законопроектов на пленарных заседаниях представительных (законодательных) органов.

Самостоятельным направлением участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности является осуществляемая прокурорами в соответствии со ст.9¹ Закона о прокуратуре антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Выявив в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы, прокурор вносит в орган или лицу, которые издали этот акт, подлежащее обязательному рассмотрению требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд.

Работа органов прокуратуры по рассмотрению предложений, заявлений, жалоб и иных обращений - одно из направлений деятельности прокуроров по укреплению законности, защите прав и законных интересов граждан.

Теория прокурорского надзора, определяя сущность работы органов прокуратуры с обращениями граждан, исходит из следующих положений:

обращения граждан являются основным поводом, который может обусловливать необходимость вмешательства прокурорского надзора для защиты прав и законных интересов граждан, восстановления нарушенной законности;

обращения граждан являются одним из основных источников информации о нарушении законности, допускаемых как объектами прокурорского надзора, так и самими органами прокуратуры, и, следовательно, способствуют совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры как особого государственного института;

состояние работы с обращениями граждан формирует общественное мнение об органах прокуратуры.

Именно поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» требует поставить эту работу таким образом, чтобы каждое обращение получило объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре (учреждении), к компетенции которой относится решение вопроса.

Значение указанного вида деятельности прокуратуры раскрывается в задачах. Работа с обращениями граждан преследует решение следующих задач:

защита прав и свобод человека и гражданина, восстановление нарушенной законности, укрепление законности и правопорядка;

удовлетворение обоснованных обращений и пресечение нарушений законов средствами прокурорского реагирования;

выработка мер по совершенствованию правозащитной деятельности прокуратуры, устранению ошибок и недостатков.

Изложенные обоснования значимости обращений граждан для деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в стране свидетельствуют о потребности качественной организации работы по рассмотрению и разрешению жалоб и заявлений, выработке единообразного понимания и применения законодательства и совершенствования методики этой деятельности прокурорских работников.¹

Как уже неоднократно отмечалось выше, к целевому предна значению прокуратуры РФ в силу ст. 1 Закона о прокуратуре относится в том числе обеспечение единства и укрепления закон ности. То есть прокурор присущими ему правовыми средствами должен принимать необходимые меры для того, чтобы свое временно выявлять имеющие место нарушения законов, ставить

вопрос об устранении таковых, а также причин и условий, им способствующих, привлечении к ответственности виновных лиц и возмещении причиненного правонарушениями вреда. Безуслов­ное требование о вскрытии обстоятельств, создавших возможно­сти для нарушения закона, является неотъемлемым требованием для прокурора при проведении им проверки в любой значимой сфере правоотношений. Но эта задача решается постфактум, т.е. после выявления противоправного деяния, хотя и здесь в случае правильного принятия прокурором решения и адресации требо­вания надлежащим лицам эффект в плане укрепления законно­сти может быть высоким.

Вместе с тем немаловажное значение имеет способность про­куроров на любом уровне функционирования прокурорской системы принимать тактические и стратегические решения, позволяющие не допустить в принципе или насколько возможно минимизировать совершение нарушений законов, которые можно предвидеть, исходя из состояния складывающейся социально- экономической, общественно-политической, межэтнической и любой другой детерминирующей обстановки, динамики разви­тия ее негативных тенденций. В таких случаях правомерно гово­рить о превентивном, в значительной степени профилактическом характере деятельности прокурора, когда применимо сравнение с известным изречением о том, что болезнь легче предотвратить, чем лечить.

Таким образом, можно говорить о выполнении прокурорами самостоятельной деятельности, отвечающей поставленным перед прокурорской системой целям и задачам — работе прокурора по предупреждению правонарушений, которую можно называть также профилактической деятельностью.

К сожалению, несмотря на всю очевидность такой деятельно­сти, выполняемой прокурорами в настоящее время, далеко не все авторы учебной литературы, раскрывающей специфику работы органов прокуратуры, уделяют этому вопросу должное внимание. Возможно, причины этого кроются в том, что предупреждение правонарушений не закреплено официально в Законе о прокура­туре в числе функциональных направлений деятельности органов прокуратуры, что признается многими специалистами как недо­работка законодателя.

Правовое просвещение представляет собой распространение в обществе знаний о праве и разъяснение положений действующих нормативных правовых актов, а также практики их применения в целях формирования убежденности в необходимости соблюдения законов и предупреждения правонарушений.

Направления и формы правового просвещения служат организационным и методологическим механизмом воздействия на индивидуальное и общественное правосознание.

Укрепление законности и правопорядка в стране, а также повышение правовой грамотности и правовой информированности населения – основные принципы формирования правосознания российских граждан посредством осуществления органами прокуратуры правового просвещения

Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» направлениями такой деятельности определены пропаганда права и разъяснение гражданам положений законодательных и иных нормативных правовых актов, а также сотрудничество в этой сфере с общественными и иными организациями и объединениями.¹