Введение

Современное российское общество характеризуют значительные демократические преобразования, установление гармоничных отношений между личностью и государством. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция РФ в данном случае есть правовая основа народовластия. Она узаконивает социальный механизм властвования народа. Исходя из смысла Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционными принципами, определяющими взаимоотношения человека и власти, являются: приоритет прав и свобод человека, верховенство права, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека.

Для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему эффективно осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль в усилении демократии и законности здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре. Прокуратура РФ, как орган, имеющий целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, является, в силу особенностей и специфики своей деятельности, одним из основных гарантов движения нашего общества на пути прогресса. Ведь Российская Федерация - государство с самой большой в мире территорией, где невозможно без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов.

Актуальность данной работы обусловлена тем, что раскрытие и изучение функций и направлений деятельности прокуратуры объясняют содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры. Это поможет нам более детально познать сущность и предназначение органов прокуратуры РФ.

Целью настоящей работы является исследование функций (основных направлений деятельности) прокуратуры.

Для достижения указанной цели нужно решить следующие задачи:

- определить понятие функций (основных направлений деятельности) прокуратуры;

- выявить виды функций (основных направлений деятельности) прокуратуры;

- раскрыть содержание конкретных функций прокуратуры.

Глава 1. Характеристика функций, органов прокуратуры Российской Федерации

1. Правовое регулирование деятельности, органов прокуратуры Российской Федерации.

Правовые основы деятельности прокуратуры РФ — это система установленных Конституцией, международными догово­рами РФ и федеральными законами норм, регулирующих орга­низацию и деятельность прокуратуры РФ.

Статьей 3 Закона о прокуратуре установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия проку­роров определяются Конституцией, данным Законом и другими федеральными законами, а также международными догово­рами РФ.

В иерархии законодательных актов, определяющих правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ, высшее место принадлежит Конституции РФ.

Конституционные установления, с одной стороны, являются исходными положениями, раскрывающими сущность основопо­лагающих аспектов правового регулирования и организации дея­тельности органов прокуратуры, а с другой — посредством норм прямого действия оказывают непосредственное влияние на зако­нодательное решение вопросов, касающихся деятельности про­куратуры.¹

Фундаментальное значение для формирования правовой основы деятельности прокуратуры имеет ст. 129 Конституции. В ней получили отражение принципы организации и деятельно­сти прокуратуры, порядок назначения и механизм законодатель­ного определения полномочий прокуроров. Статья 129 Конституции, наделяя прокуратуру РФ консти­туционно-правовым статусом, определяет ее как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих проку­роров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Данная норма также определяет порядок назначения на должность и освобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключи­тельные полномочия Генпрокурора РФ по назначению на долж­ность иных прокуроров, а также предопределяет закрепление пол­номочий, организации и порядка деятельности прокуратуры РФ на уровне федерального закона.

Не соответствует реальному положению прокуратуры в госу­дарственном механизме включение ст. 129 Конституции в гл. 7 «Судебная власть», поскольку к органам судебной власти прокура­тура не относится. Видимо, следовало, воспринять сложившуюся конституционно-правовую традицию и разместить несколько ста­тей, посвященных прокуратуре, в отдельной главе Конституции.

В Конституции РФ, кроме ст. 129, имеется ряд статей, име­ющих важное значение для характеристики правового статуса прокуратуры. Так, п. «о» ст. 71 относит прокуратуру к исключи­тельному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопросов организации и деятельности прокурор­ской системы на региональном и тем более местном уровнях. В силу п. «е» ст. 83 Конституции Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора РФ, а также вно­сит в эту палату парламента предложение об освобождении Ген­прокурора РФ от должности. В свою очередь, согласно п. «з» ст. 102 Конституции Совет Федерации на основании внесенных главой государства представлений назначает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ.¹

Международные договоры РФ также выступают в качестве составной части правовой основы деятельности прокуратуры РФ. В теории прокурорского надзора международные договоры под­разделяются на: 1) содержащие нормы, регулирующие деятель­ность органов прокуратуры; и 2) содержащие нормы, применя­емые в деятельности органов прокуратуры. Ко второй группе преимущественно относятся договоры о правовой помощи.¹

В Федеральном законе от 30.10.2007 № 237-Ф3 «О ратифи­кации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года» имеется оговорка сле­дующего содержания: «Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств относится Генеральная прокуратура Российской Федерации».² Указом Президента РФ от 26.10.2004 № 1362 «О центральных органах Российской Феде­рации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной право­вой помощи» Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам. Согласно Указу Прези­дента РФ от 18.12.2007 № 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудниче­ство в рамках Соглашения между государствами — членами Шан­хайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Россий­ской Федерации, ответственном за координацию сотрудничества в рамках этого Соглашения» Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов.³

В Договоре между Российской Федерацией и Китай­ской Народной Республикой о передаче осужденных (Пекин, 02.12.2002) центральным органом, представляющим российскую сторону, прямо названа Генпрокуратура РФ.¹

Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введе­нии чрезвычайного положения на территории нескольких субъ­ектов РФ Генпрокурором РФ может быть создана межрегиональ­ная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Основной составляющей правового обеспечения деятельно­сти прокуратуры выступает Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Он содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев, определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, перечисляет функции прокуратуры, закрепляет полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора, их предмет и полно­мочия прокуроров по осуществлению конкретного вида дея­тельности, уделяется внимание характеристике иных функций и направлений деятельности. Закон регулирует вопросы прохож­дения службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, особен­ности материального обеспечения и социальных гарантий проку­рорских работников.²

Процессуальное положение прокурора закрепляют такие зако­нодательные акты, как АПК, ГПК, КоАП, УПК. Их нормами регла­ментируются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлением и поря­док его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел.

Отдельные законодательные акты предусматривают особенно­сти осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномочиями. Характерными примерами являются: Федераль­ные законы от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осущест­влении государственного контроля (надзора) и муниципального контря» и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норматив­ных правовых актов». В ряде законодательных актов прямо гово­рится об осуществлении надзора за их исполнением органами прокуратуры. В их числе Федеральные законы от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и от 28.12.2010 № 403-ФЭ «О Следственном комитете Российской Федерации».

Отдельные вопросы, относящиеся к организации деятельно­сти прокуратуры могут регулироваться нормативными право­выми актами Президента РФ. Так, Указами Президента РФ от 18.04.1996 № 567 и от 21.11.2012 № 1563 утверждены соот­ветственно Положение о координации деятельности правоох­ранительных органов по борьбе с преступностью и Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работни­кам органов и учреждений прокуратуры Российской Федера­ции.¹ Кроме того, главой государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, которым присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также награждаются государственными наградами особо отличившиеся работники органов и учреждений прокура­туры.²

Постановления и распоряжения Правительства РФ регули­руют отдельные вопросы, касающиеся социального и материаль­ного обеспечения органов прокуратуры и прокурорских работни­ков, т.е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности прокуратуры.

Некоторое отношение к правовым основам деятельности про­куратуры имеют конституции (уставы) субъектов РФ, так как в определенной мере деятельность органов прокуратуры в субъектах РФ регламентируется конституциями и уставами этих субъектов РФ. Речь идет:

1. о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов РФ кандидатуры прокурора субъекта РФ. 11ри этом отмечается отсутствие единообразия в регламента­ции. Так, согласно Уставу Курганской области прокурор области назначается Генпрокурором РФ по согласованию с администра­цией (правительством) области и Курганской областной Думой (ст. 22 и 115), в Липецкой области — по согласованию с област­ным Советом депутатов (ст. 30 Устава);

2. о наделении прокуроров субъектов РФ правом законода­тельной инициативы и правом на обращение в органы конститу­ционной юстиции. Благодаря этому, с одной стороны, расширяется сфера воздействия органов прокуратуры РФ, в том числе на пра­вотворческий процесс, с другой — допускается частичная подмена федерального законодательства о прокуратуре региональным.

Буквальное толкование ст. 3 Закона о прокуратуре не позво­ляет отнести решения КС РФ к актам, формирующим правовую основу деятельности прокуратуры. Вместе с тем содержаще­еся в них толкование нормативных установлений основывается па Конституции и вследствие этого не может не оказывать опре­деленного влияния на правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры.

Постановления КС РФ вносят отдельные коррективы в специ­фику применения положений законодательства о прокуратуре. Среди наиболее значимых из них следует назвать Постановления от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстра­нении Генерального прокурора Российской Федерации от должно­сти в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пун­кта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по граждан­ским делам Верховного Суда Российской Федерации» и др.

Важное место в деле обеспечения эффективности функциони­рования системы прокуратуры занимают нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В них получают конкретизацию и детали­зацию нормы законов, определяется механизм реализации норма­тивных предписаний, раскрываются формы организации работы в прокуратуре применительно к уровням и направлениям дея­тельности. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17) Генпрокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, ука­зания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обе­спечения указанных работников. Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организаци­онными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право опре­делять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Зако­ном о прокуратуре.

Приказы Генпрокурора РФ издаются по ключевым, основопо­лагающим вопросам организации деятельности системы проку­ратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за испол­нением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и органами предварительного следствия; вопросы организации надзора за исполнением зако­нов на транспорте и др. Приказами Генпрокурора РФ разгра­ничиваются сферы ведения территориальных и специализиро­ванных прокуратур, решаются другие организационно-правовые вопросы.

Указания Генпрокурора РФ, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В част­ности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономиче­ской деятельности и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок.

Распоряжения Генпрокурора РФ связаны в основном с реали­зацией мер разового или краткосрочного характера. Посредством распоряжений регламентируется статус структурных подразделе­ний аппарата Генпрокуратуры РФ, наиболее крупных специали­зированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции, утверждаемые Генпрокурором РФ, определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организацию делопроизводства, статистиче­ского учета, порядка хранения документов, рассмотрения обра­щений и др.¹