1.2 Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований

Бюджетный кодекс РФ наделяет органы местного самоуправления следующими бюджетными полномочиями:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля, за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо выше перечисленных полномочий осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

- установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с общими полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направление расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством Российской Федерации, увеличивать нормы расходов на содержание милиции, обеспечение общественной безопасности и т.д.

К компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления и предоставление финансовой помощи из местных бюджетов.

Право контроля, за исполнением местных бюджетов принадлежит представительным органам местного самоуправления, которые вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с БК РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют муниципальные заимствования и управление муниципальным долгом.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

Таким образом, все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов Российской Федерации (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления, обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие.

Наиболее важное положение, закрепляющее самостоятельность и независимость местных бюджетов, заключается в том, что согласно Конституции РФ местное самоуправление имеет право на судебную защиту. В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно - территориальных единиц соответствующие представитель-ные органы местного самоуправления вправе обратиться за защитой в суд. Как уже было сказано, данное право усиливается конституционной гарантией.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов Российской Федерации, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

Российская Федерация определяет бюджетную компетенцию муниципальных образований посредством правового регулирования. Именно путем федеральных законов происходит наделение бюджетными правами муниципальных образований и установление бюджетной ответственности за ненадлежащее исполнение своих полномочий. Федеральные нормативные правовые акты регулирование местных бюджетов рассматривают как обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время конституционное признание и гарантированность местного самоуправления ведут к возникновению у государства определенных обязательств по созданию и развитию необходимой финансовой базы для нормального функционирования муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов. Детализация перечня собственных доходных источников осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к доходам местных бюджетов относит доходы от федеральных налогов и сборов (ст. 55), по которым устанавливаются нормативы отчислений, единые для всех поселений или муниципальных районов, в соответствии с БК РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ст. 59).

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется в соответствии со ст.ст. 60, 61 указанного федерального закона.

Федеральный центр наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом образования в составе расходов бюджета последнего фонда муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Кроме этого, в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований субъект Российской Федерации в составе своих расходов наделен правом образования фонда софинансирования социальных расходов. В названные фонды могут зачисляться и средства федерального бюджета в случае, если такие расходы будут предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год.

В силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный центр обязан оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в виде субвенций через созданный в составе бюджета субъекта Российской Федерации региональный фонд компенсаций, который формируется в том числе и за счет субвенций из федерального фонда компенсаций, на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами. При этом указанные субвенции распределяются между всеми субъектами Российской Федерации в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг региона с учетом объективных условий и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Российской Федерации и виду субвенций.

В Российской Федерации большинство муниципальных бюджетов формируется не за счет собственных доходов. Например, в Курганской области собственными доходными источниками покрывается около 5-10 % расходов всех местных бюджетов. В этих условиях необходим правовой механизм реализации предоставленных бюджетных прав и гарантий со стороны государства. Укрепление муниципальных бюджетов является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за пределы вопросов местного значения и приобретает общегосударственное значение, и у Российской Федерации возникает обязанность по сбалансированности местных бюджетов и развитию их доходной базы.

Особенно следует отметить отношения между Российской Федерацией и закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО), обладающими особым правовым режимом, который распространяется на их финансово-правовое положение, в том числе и на бюджетно-правовой статус. Если в бюджете ЗАТО планируется превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого превышения по представлению Правительства РФ учитывается при принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год. Эти средства направляются на финансирование различных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и объектов, расположенных на данной территории. При осуществлении строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет федерального бюджета часть средств обязательно перечисляется органам местного самоуправления ЗАТО. В случае финансирования государственного оборонного заказа в бюджет ЗАТО производятся отчисления для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 % от объема финансирования.

Федеральный центр совместно с субъектами Российской Федерации в соответствии с законодательством (ст.ст 58, 135 БК РФ) определяет порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты и формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации. В доходах и расходах местных бюджетов финансирование программ местного значения и осуществление местными органами самоуправления отдельных федеральных программ предусматриваются раздельно.

В федеральном бюджете осуществление финансирования отдельных государственных полномочий предусматривается ежегодно отдельной статьей. Однако Правительство РФ вправе приостанавливать или уменьшать финансирование за счет средств федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего муниципального образования в случае принятия органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Если в результате решений, принятых федеральным центром, произошло увеличение расходов или уменьшение доходов бюджета муниципального образования, то эта разница должна быть компенсирована из федерального бюджета.

Таким образом, местные бюджеты являются фундаментом всей бюджетной системы России, укрепление, которого должно отразиться на развитии бюджетной деятельности нашего государства.