22. Требования к системе оценки эффективности государственной политики. Ограничения для оценки эффективности деятельности госсектора.

В этой связи, осмысление современной концепции оценки эффективности государственного управления диктует необходимость выявления комплекса требований, которым должна отвечать система оценивания:

1. Социально-экономическая обоснованность системы показателей эффективности государственного управления.

Данное требование является первостепенным, ибо подчеркивает социально-экономическую сущность и содержание деятельности административного управления. Это означает, что чиновник в своей деятельности должен ориентироваться прежде всего не на получение экономической выгоды (например, путем сдачи в аренду частным лицам бассейна, находящегося в муниципальной собственности), а на решение социальных проблем граждан – пользователей услуг данной государственной организации (повышения качества и степени доступности пользования данным бассейном социально незащищенных категорий граждан).

2. Автономия административной подсистемы, реализующей государственно-политические решения, от центра принятия политических решений и оценки эффективности.

Это означает, что госорган / должностное лицо, занимающееся стратегическим планированием и оценкой деятельности подведомственных государственных организаций, должен быть дистанциирован от этих ведомств. Данное дистанциирование повысит объективность оценивания и - что не менее важно в контексте управления о результатам - обеспечит ответственному «исполнителю» необходимую свободу при достижении требуемого результата/эффекта.

3. Сопоставимость показателей эффективности по вертикали и горизонтали управления.

Вертикальная сопоставимость показателей эффективности предполагает «матрешечный» принцип их разработки: каждый нижестоящий по вертикали административного управления показатель конкретизирует, дополняет, раскрывает вышестоящий. Так, для системы административного управления самые высшие, интегративные показатели деятельности устанавливаются для министерств и являются стратегическими ориентирами деятельности для включенных в них ведомств; министерские показатели конкретизируются на уровне ведомств и закрепляются в административных регламентах; ведомственные – на уровне департаментов, управлений, отделов и закрепляются на уровне положений о них; последний уровень эффективности составляют показатели деятельности государственного служащего, которые устанавливаются в служебном контракте и должностном регламенте.

Горизонтальная сопоставимость показателей эффективности означает установление одинаковых основ оценки деятельности статусно равных ведомственных структур и/или государственных должностей сходных категорий и групп.

4. Система показателей эффективности должна включать не только показатели государственного административного, но и политического управления.

Данная система должна быть выстроена таким образом, чтобы по ней можно было оценить деятельность не только административного, но и политического управления, т.е. эффективность и востребованность общественностью реализуемой политики. Это, в частности, предполагает:

- фиксацию требований по оцениванию в законодательстве;

-действенность механизма политической ответственности (а не только и не столько юридической) за недостижение показателей эффективности политическими субъектами;

-функционирование института, ответственного за проведение оценивания государственными органами по системе показателей;

-внедрение системы управления по результатам в политико-административные отношения.

Перечисленным требованиям отвечает, например, система оценивания исполнительной власти в США[77]. Она функционирует на основе GPRA («Government Performance Result Act») — Закона об эффективности в США 1992 г. Он предусматривает, что американский Минфин контролирует эффек­тивность деятельности министерств с помо­щью трех документов. Первый документ - пятилетний стратегиче­ский план, с помощью которого контролируется выполнение миссии департамента либо агентства. Данный план является основой для определения целей на год и измерения соци­альной эффективности достигнутых результатов, помимо этого — ос­новой для разработки ежегодного плана. В ежегодном плане фиксируются меро­приятия по достижению миссии, там фиксируются показатели эф­фективности. При этом показатели эффективности фиксируются достаточно жестко, они должны быть количественными и показывать рост нормативов по сравнению с их ростом в предыдущие годы, на что выделяются деньги. Далее, на основе ежегодного плана административное управление верстает бюд­жет и передает его в Конгресс, где определяются параметры бюджет­ных расходов. Третий документ, который соответствует плану, — еже­годный отчет о результатах. Он содержит сравнение достигнутых по­казателей социальной эффективности с запланированными. При этом административно-бюджетное управление действительно контролирует индикаторы, поскольку в результате обнаружения несоответствий правомочно закрыть программу, либо принять рекомен­дации по корректировке бюджета, либо даже отстранить главы де­партамента.

5. Показатели результатов в системе оценивания должны быть дополнены соответствующими показателями процессов.

Ориентация исполнителя исключительно на результат деятельности в административно-управленческой практике обычно усиливает риск неоправданного увеличения затрат на достижение цели. Управленческая практика демонстрирует, что в отсутствие надлежащего государственного и публичного контроля за процессом исполнения политических решений административная система неизбежно начинает «работать на собственные интересы», списывать бюджетные средства на собственные нужды (нередко не без заинтересованного участия политических субъектов), таким образом, снижая эффективность процесса. Примерами затратно-неэффективной процедуры исполнения могут служить отчеты ведомств СССР, в которых статья «административные расходы» составляла до 30% (!) совокупного объема затрат, либо не искорененная еще в России практика «отката».

Любопытно, что идея оценивания политических процессов возникла в результате кризиса легитимности государственной власти в демократически развитых странах (США, Великобритания) и явилась одним из способов публичного контроля за субъектами политического управления. Однако, с переходом на коммерциализацию госсектора, контрактирование оценка эффективности политических процессов, к сожалению, все более уступает концепции оценивания по результатам.

5.При разработке показателей эффективности государственного управления должны быть учтены стратегические приоритеты государственной организации (1) и обоснованные потребности пользователей услуг (2).

Специфика положения государственно-административных органов состоит в том, что, с одной стороны, они подведомственны и подотчетны вышестоящему государственному органу, который осуществляется стратегическое планирование их деятельности; с другой стороны, они призваны удовлетворять запросы граждан. При этом, ожидания органов стратегического планирования и граждан часто не совпадают: если первые стремятся сохранить (сократить) бюджетные расходы на государственные услуги за счет средств налогоплательщиков, то вторые, наоборот, выступают за расширение услуг госсектора и повышение их качества без лишних затрат из собственного кармана.

7. Публичная разработка и утверждение показателей эффективности

Поскольку конечная цель государственного управления – удовлетворение потребностей граждан, показатели работы госоргана, равно как и их целевые значения, должны разрабатываться и утверждаться не «кабинетным» путем, а с широким привлечением общественности, в первую очередь непосредственных пользователей услуг, предоставляемых данным ведомством. В то же время, и рядовые государственные служащие должны полчить возможность участвовать в определении стратегических показателей эффективности госоргана: это обеспечит разделяемое видение в организации, повысит уровень корпоративной культуры.

8. Показатели эффективности должны мотивировать (стимулировать) государственных служащих к их достижению.

К сожалению, все чаще управленческая практика демонстрирует, что даже самая совершенная система показателей эффективности деятельности госоргана оказывается неработающей. Причина этой неработоспособности кроется в том, что самым мощным мотивационным стимулом для госсужащих среднего звена является карьерный рост, требующий от служащего таких добродетелей, как исполнительность, пунктуальность, «умеренность и аккуратность». Это исходит из специфики госслужбы как профессиональной деятельности по «служению государству и обществу». Кроме того, госслужащие обычно не видят, не осознают конечного результата (эффекта) от своей деятельности, и только в случае необходимости «припоминают» стоящие перед департаментом (а тем более перед государственной службой в целом) цели, расплывчато говоря об обеспечении безопасности или повышении качества жизни. Подобный стиль и традиции поведения, конечно, не могут стимулировать служащих повышать свою эффективность. В то же время, внедряющаяся в настоящее время концепция бизнес-управления разрушает «некоммерческие» основы мировоззрения госслужащего. В результате, как показал опыт административного реформирования в ряде зарубежных стран, мероприятия, направленные против традиционных веберовских ценностей госслужбы, в той или иной мере способствуют падению уровня служебной культуры и росту коррупции[78].

Таким образом, специфика системы государственного управления, ее отличия от бизнес-сектора предопределяют ряд ограничений внедрения показателей эффективности для оценки деятельности госсектора[79]:

1. Монополия государственных учреждений на некоторые товары/услуги. Несмотря на то, что сегодня концепция государственного аутсорсинга приобретает все большую популярность, объективно существуют функции и виды деятельности, имманентно присущие государству в силу его статуса, поэтому их передавать коммерческому или некоммерческому сектору не представляется возможным (например, выдача паспорта). Таким образом, государство является естественным монополистом в определенных сферах. А у монополиста нет стимула к эффективной работе.

2. Затруднения в выявлении конкретной «продукции» или результата государственно – управленческой деятельности; соответственно, трудность вопределении показателей ее количественных и качественных характеристик. Продукция бизнес-сектора достаточно конкретна, осязаема, и потому поддается оцениванию; но такое далеко не всегда бывает в государственном учреждении – например, поликлинике или университете. К тому же, государственный служащий, работающий в большой структуре, редко может увидеть значимость своей работы для конечного результата деятельности госорганизации. Для него не сформировано «разделяемое видение» миссии этой структуры; следовательно, он не мотивирован должным образом к достижению этой миссии.

3. Противоречивость целей и потребностейсубъектов определения спектра, объема и качества государственных услуг и субъектов их потребления. Субъектами, определяющими деятельность органов административного управления, (т.е. объем, спектр и качество государственных услуг), являются политики (министры, депутаты Федерального Собрания и проч.). И хотя их конечной целью является повышение уровня и качества жизни населения, имманентной тактической задачей всегда будет стремление снизить сэкономить государственные ресурсы. Напротив, целью налогоплательщиков является снижение налогов при одновременном повышении качества и росте спектра и объема госуслуг.

4. Проблема стандартизации государственных услуг, включающих большую долю «творческого» начала. Хотя на современном этапе административного реформирования стандартизации обязательно подлежат все виды государственных услуг, на практике легко «поддаются» стандартизации далеко не все государственные услуги. Особенно трудно стандартизировать – а следовательно, разработать адекватные деятельности показатели эффективности - те виды работ, в которых нет или почти нет управленческой рутины.

5. Проблема мотивации чиновников к достижению показателей эффективности служебной деятельности. Главным мотивационным фактором для поступления на службу и ее несения традиционно является возможность стабильного карьерного роста, стабильного роста денежного вознаграждения за службу, а основным критерием поощрения, продвижения по служебной лестнице являются не экстраординарные предпринимательские качества, а профессионализм и опыт, который нарабатывается годами. Поэтому большинство госслужащих уже по роду своей деятельности лишены серьезных стимулов повышать свою эффективность. Конечно, многие государства, внедрив принцип «эффективности» на госслужбе, тем самым нанесли сокрушительный удар по профессиональному сообществу служащих. Такая политика, думается, противоречит как традициям отечественной госслужбы, так и актуальнейшим для сегодняшней России задачам укрепления современной российской государственности и поднятию ее престижа.