Тема 3. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики

Лекция 2. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики (2 часа).

Направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики

Учет специфических факторов организации работы

Приоритетные направления надзора за исполнением законов в сфере экономики

1. Направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики

Неблагоприятное состояние законности в сфере экономики обусловливает необходимость активизации и повышения эффективности прокурорского надзора. В организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на основе требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» перед органами прокуратуры поставлены ответственные задачи по обеспечению наступательности, последовательности и принципиальности в защите свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, национальных государственных интересов.

В числе приоритетных направлений прокурорского надзора с учетом новых правовых и социально-экономических реалий определены:

надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу в занятии предпринимательством, объединения граждан для выражения экономических интересов, касающихся прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, компетенции органов государственного администрирования в экономике и др.;

надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

предупреждение преступных проявлений при распоряжении государственным и муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами;

исполнение хозяйствующими субъектами предусмотренной законом обязанности перед бюджетами всех уровней, участие в реализации социально-экономических программ на основе партнерства государственного и корпоративного секторов экономики;

защита прав субъекта предпринимательской деятельности от административного давления, неправомерного вмешательства в дела самостоятельных товаропроизводителей.

Прокуроры должны в полной мере использовать свои полномочия для обеспечения надлежащего исполнения бюджетного, налогового, таможенного законодательства, создающих основу устойчивого и созидательного развития Российской Федерации как социально ориентированного демократического государства.

Характеризуя сущностную, содержательную сторону надзора за исполнением законов экономической направленности, следует привлечь внимание к таким трем блокам направлений, которые «организуют» работу по обеспечению верховенства закона в регулировании экономических общественных отношений:

надзор за исполнением бюджетного законодательства;

надзор за исполнением законов об охране государственной, муниципальной собственности;

надзор за исполнением законов, возлагающих на государство обязанность по развитию конкурентной среды, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, пресечению злоупотребления правами как со стороны самих товаропроизводителей, так и органов государственного администрирования в экономике.

На надлежащую организацию надзора оказывает влияние знание долговременных тенденций в надзорной деятельности прокуратуры. Согласно статистическим данным на первое из вышеназванных направлений приходится более 50% (в 2009 г. – 53,28%) от всех выявленных прокурорами правонарушений в экономике, вместе со второй группой они составляют около 70%, что влияет на выбор приоритетов в надзоре и вовсе не исключает актуализацию новых проблем, вызванных к жизни кардинальными изменениями в экономической политике государства (например, реализация национальных проектов).

Организационным эквивалентом упорядочения прокурорского усмотрения при выборе объектов проверок служит выделение в надзоре самостоятельных участков, обособления которых требуют ограниченные ресурсные возможности прокуратуры ввиду отсутствия в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» процедурных норм. С этой целью можно выделить:

1) постоянное направление – надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушениях законов), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации;

2) основное направление – надзор за исполнением законов органами государственного и муниципального контроля (осуществляется в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона);

3) вспомогательное направление – надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, как правило, проводится: а) для защиты экономической безопасности Российской Федерации, публичных интересов; б) в случае бездействия уполномоченного на регулирование и контроль государственного органа или муниципального органа контроля, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение.

В общем виде границы прокурорского вмешательства в дела хозяйствующих субъектов определены в п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и конкретизированы в п. 6 приказа от 07.12.2007 № 195, в силу которых поводом к прокурорской проверке исполнения законов может быть поступившая в органы прокуратуры информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации) и другие материалы, требующие использования прокурорских полномочий (например, содержащиеся в обращении к прокурору за согласием на проведение внеплановой проверки материалы контролирующих органов).

Здесь же обозначена цель прокурорского реагирования, направленная на предотвращение нарушений прав хозяйствующих субъектов: защита общезначимых (неперсонифицированных), или государственных интересов, прав и законных интересов определенных групп населения, трудовых коллективов, выход за пределы которых требует уже более пристального внимания руководителя органа прокуратуры (недопустимость вовлечения органов прокуратуры в имущественные споры между коммерческими структурами – п. 8.4; исключение фактов приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан – п. 8.5; недопустимость использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений – п. 8.6; оценка при внесении актов реагирования возможных негативных последствий исполнения требований прокурора, памятуя, что меры прокурорского надзора должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством – п. 13; недопущение возложения на контролирующие органы, а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных – п. 15.

При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства об охране коммерческой, в том числе банковской, налоговой тайны и иной конфиденциальной информации, прокурорам предписано руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.

Определяющим для прокуроров в надзоре за исполнением законов контролирующими органами является обнаружение отступлений от требований законодательства, направленного на выполнение обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений экономического характера, а также недопустимость подмены органа государственного, муниципального контроля.

Значительное место в работе прокуроров следует отводить своевременности принятия полномочными органами необходимых нормативных правовых актов и приведению ранее принятых актов в соответствие с действующим законодательством.

Следует иметь в виду, что Верховный Суд Российской Федерации признал правомерной практику обращения прокуроров в суд с заявлениями о понуждении органов местного самоуправления к решению вопросов местного значения, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц (по надлежащему содержанию автомобильных дорог, ликвидации несанкционированных свалок и др.). Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от подчиненных прокуроров обеспечить постоянный надзор за исполнением Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», обратив особое внимание на своевременное принятие и надлежащее исполнение федеральных, региональных и муниципальных программ малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном законом порядке.

В ныне действующем Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.11.2008 «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от подчиненных прокуроров усилить взаимодействие с правоохранительными, контролирующими и иными уполномоченными государственными органами с тем, чтобы совместные усилия были более эффективными в современном обнаружении отклонений от предписываемых законом действий, предупреждении и пресечении преступлений, посягающих на экономическую систему.

Деятельность органов прокуратуры в обозначенных условиях предусматривает два важнейших приоритетных направления:

1). защита социальных прав граждан, недопущение любых попыток снижения уровня социальной защищенности и невыполнения, дополнительно взятых Правительством Российской Федерации обязательств перед пенсионерами, работниками бюджетной сферы в угоду корпоративным или местническим интересам.

2). разработка организационных и практических мер по предупреждению и своевременному выявлению преступлений экономической направленности.

Значительные усилия в настоящее время прилагаются Правительством к формированию на всем экономическом пространстве Российской Федерации здоровой конкурентной среды, защите предпринимателей от коррупционных проявлений со стороны должностных лиц государственных и муниципальных органов.

Защита прокурором прав субъектов предпринимательской деятельности. Правовую основу деятельности органов прокуратуры по защите прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля составляют федеральные законы от 24.07.2007 № 209‑ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства, от 26.12.2008 № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», приказы Генпрокурора РФ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”», от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

К типичным нарушениям прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля относятся:

1) принятие органами государственной власти и местного само­управления незаконных нормативных правовых актов, несоответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе периодичности проведения плановых проверок, оснований проведения внеплановых проверок, оформления акта по результатам проверки;

2) проведение внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности без согласования с органами прокуратуры;

3) нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ, в том числе таких, как: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и обязанностях данных органов, их должностных лиц; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц. Например, довольно распространенным в органах государственного пожарного надзора является указание в качестве задачи проверки «принятие мер по результатам проверки», «привлечение виновных к административной ответственности» и т.п., что свидетельствует о нарушении принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

4) взимание органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю;

5) проведение проверок в отсутствие на то законных оснований, в том числе по обращениям граждан, не содержащим сведения о нарушениях их потребительских прав, в отсутствие информации об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан. В ряде случаев контролирующими органами инициируются проверки по обращениям и заявлениям, не позволяющим установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора);

6) нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, установленных ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ. Должностными лицами органов контроля не соблюдаются даты и сроки проведения проверочных мероприятий, отраженные в плане (фактически проверки проводились за пределами сроков, установленных планом работы), допускаются факты проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства с превышением установленных законом сроков. В распоряжениях о проведении плановых проверок не указывается перечень истребуемых документов, вид проверки;

7) нарушения порядка организации проверок, в том числе: нарушения при оформлении распоряжения (приказа) о проведении проверки; отсутствие перечня документов, представление которых юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; указание документов, не имеющих отношение к предмету проверки и существу поступившей в орган контроля (надзора) информации; отсутствие ссылок на положения нормативных правовых актов, устанавливающие правовые основания проведения проверки, а также подлежащие проверке обязательные требования;

8) нарушения сроков проведения проверок;

9) нарушения установленных ограничений при проведении проверок, в том числе незаконное проведение внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, истребование от хозяйствующих субъектов документов, не являющихся объектами проверки или не относящихся к предмету проверки, превышение контролирующими органами установленных сроков проведения проверок;

10) нарушения порядка оформления результатов проверок, в том числе сроков составления актов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

С целью выявления допущенных на практике нарушений прав субъектов предпринимательства прокурору целесообразно выяснить факты:

— проведения внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;

— нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ;

— взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю;

— нарушения требований к организации и проведению плановых и внеплановых проверок;

— нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале плановых проверок;

— фальсификации обращений граждан, явившихся поводом к организации и проведению внеплановых выездных проверок;

— нарушения установленных ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ сроков проведения проверок, в том числе их необоснованного продления;

— превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе выходящих за рамки предмета проверки;

— проведения плановой или внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя;

— нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ в части порядка оформления результатов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

При поступлении документов на согласование выездной проверки прокурор выясняет:

— уровень предполагаемой (проведенной) внеплановой выездной проверки органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

— свои полномочия по согласованию внеплановой выездной проверки в соответствии с тем уровнем, на котором она проводится;

— территориальную принадлежность получения согласования органа прокуратуры на проведение внеплановой проверки юридического лица (его филиала или представительства), индивидуального предпринимателя — по месту их нахождения (месту осуществления деятельности);

— основания проведения внеплановой выездной проверки, их соответствие требованиям действующего законодательства;

— источники получения сведений, послуживших причиной для принятия решения о необходимости проведения внеплановой выездной проверки. Не было ли фактов получения подобных сведений из обращений и заявлений, не позволяющих установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращений и заявлений, не содержащих сведений о фактах, являющихся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294‑ФЗ основаниями для проведения внеплановых проверок;

— наличие полного пакета документов, приложенных к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательства;

— правильность оформления решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

— соответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

— наличие оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки;

— соблюдение законодательно установленных сроков проведения соответствующей внеплановой выездной проверки;

— полномочия должностных лиц, проводящих внеплановую выездную проверку (они должны быть указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

— соответствие распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля о проведении проверки требованиям действующего законодательства.