7. Меры прокурорского реагирования на не соответствующие закону правовые акты

Полномочия прокурора по утверждению принципа законности в правореализационной деятельности государственных органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций осуществляются с помощью актов прокурорского надзора.

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно подчеркивается необходимость безотлагательного (незамедлительного) реагирования на принятие органами региональной власти нормативных правовых актов с отступлениями от требований Конституции РФ и федеральных законов¹⁷.

На незаконный правовой акт прокурором приносится протест в орган или должностному лицу, его издавшим, в котором содержится требование устранения нарушения закона.

Право принесения протеста принадлежит прокурору или его заместителю, хотя его подготовка осуществляется прокурором, выявившим нарушение закона.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 2 ст. 23) установлен десятидневный срок для рассмотрения протеста, а также предусмотрена обязанность в письменном виде информировать прокурора о результатах его рассмотрения. В исключительных случаях может быть установлен сокращенный срок рассмотрения протеста.

Протесту как одному из видов правовых средств устранения нарушений законов должно уделяться в надзорной практике неослабное внимание. Цель деятельности прокурора в данном случае – побудить управомоченный орган или должностное лицо устранить противоречия с федеральным законом, изменив отдельные положения нормативного правового акта, либо вовсе его отменить.

Сфера действия протеста согласно Закону о прокуратуре распространяется только на правовые акты. Из чего следует обязанность прокурора при выборе средств реагирования четко следовать предписаниям законодателя и не подменять один акт другим, предназначенным для других надзорных ситуаций.

В надзорной практике встречаются случаи, когда прокуроры, не будучи уверенными в правоте избранной позиции при оценке правового акта на его законность, вместо принесения протеста ограничиваются направлением представления, в котором ставят вопрос об отмене незаконного правового акта, что недопустимо.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 действительно в качестве акта прокурорского реагирования на противоречащий федеральному законодательству правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления называется «представление», но речь идет об игнорировании органом или должностным лицом решения суда, признавшего нормативный правовой акт противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не принявшего в установленные сроки мер к приведению дефектного акта в соответствие с действующим законодательством. Поэтому представление, внесенное прокурором по факту неисполнения решения суда, служит поводом к инициированию перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о возможности применения правовой ответственности на основании ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 02.10.2007 № 155 потребовал (п. 2.5) от подчиненных прокуроров в целях устранения допущенного нарушения законов обеспечить неослабный надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как прямую должностную обязанность прокурора.

Другим широко используемым в прокурорской практике актом прокурорского реагирования на допускаемые нарушения закона является представление по поводу устранения не только допущенных (допускаемых за определенный период) нарушений законов, но их причин и условий, им способствующих.

Представление может касаться как отдельных нарушений законов, допускаемых лицами и органами, подвергшимися прокурорской проверке, так и группы нарушений, носящих устойчивый, протяженный по времени и географии распространения характер.

Представлению прокурора об устранении нарушения закона посвящены ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В представлении в отличие от протеста на первое место выдвигается превентивная роль прокурорского акта, требование об устранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению.

Представление вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранить допущенные нарушения. Закон отводит обязанным лицам месячный срок на принятие конкретных мер по устранению как самого нарушения, так и способствующих ему условий. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурор должен быть извещен о дне заседания заблаговременно.

Вносится представление теми же лицами, которые управомочены на принесение протеста, т.е. прокурором или его заместителем.

Одним из способов восстановления законности при принятии правового акта с нарушениями действующего законодательства является обращение прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного или иного правового акта в случае отклонения органом публичной власти принесенного прокурором протеста. При этом суды общей юрисдикции осуществляют нормоконтроль в отношении любого нормативного правового акта на предмет его соответствия любому другому акту большей юридической силы за исключением Конституции Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 251 ГПК РФ судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от того, юридическое лицо или гражданин (физическое лицо) обращается в суд и какие общественные отношения регулирует оспариваемый акт.

Следует иметь в виду и установленные законодателем исключения:

а) дела об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенных к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ);

б) дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов (п. 2 ст. 29 АПК РФ).

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется по правилам гл. 24 ГПК РФ, а участие прокурора в этом процессе регламентировано приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и от 05.06.2003 № 20 «О реализации прокурором полномочий в арбитражном судопроизводстве», в силу требований которых прокурорам надлежит обеспечить участие в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Особое внимание следует обратить на нормотворческий процесс в органах местного самоуправления.

Если в представительных органах субъектов Российской Федерации число выявленных прокурорами нарушений законов сокращается (в 2009 г. на 30%), то в представительных органах местного самоуправления оно растет (в 2009 г. рост составил 19,3%), что требует дополнительного принятия мер организационного характера к усилению внимания на данном направлении.