3.2. Artykuł XXIII - procedura w przypadku zniweczenia lub naruszenia korzyści

Negocjacje GATT pozostawały w cieniu najważniejszego aktu, którym miała być Karta Międzynarodowej Organizacji Handlu. Artykuły 93, 94, 95 i 96 Karty Hawańskiej¹²³ ustanawiały mechanizm rozstrzygania sporów w ramach ITO. Pierwszy z tych przepisów dotyczył konsultacji w zakresie polityki handlowej, natomiast trzy kolejne regulowały kwestię rozstrzygania sporów oraz zniweczenia korzyści, a także możliwość wniesienia zapytania do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Ponieważ nie zakładano, że GATT będzie obowiązywał samodzielnie, odpowiedniki art. 94-96 nie zostały w nim zamieszczone. W ramach nowojorskiej redakcji tekstu GATT¹²⁴ umieszczono jedynie przepis dotyczący zniweczenia lub naruszenia.

Artykuł XXII i XXIII GATT spełniały kilka funkcji (zob. pkt 3.3). Jedną z nich było rozwiązywanie sporów¹²⁵. Obok tych artykułów do GATT wprowadzono także inne normy, które nakładały obowiązek przeprowadzenia konsultacji¹²⁶ lub przeglądu przepisów krajowych¹²⁷, przez co spełniały one podobną funkcję, tj. ustanawiały procedury, które pomagały w zapobieganiu lub rozwiązywaniu sporów¹²⁸.

"Prokoncyliacyjny" charakter GATT przejawiał się w wieloetapowości procedury mogącej prowadzić do zastosowania środków odwetowych. W art. XXII zapisano obowiązek "życzliwego rozpatrzenia i stworzenia odpowiednich możliwości przeprowadzenia konsultacji". Jeżeli konsultacje bilateralne nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, ust. 2 tego samego artykułu przewidywał możliwość konsultacji UKŁADAJĄCYCH SIĘ STRON¹²⁹ w sprawach nierozwiązanych w rozmowach dwustronnych. Chociaż art. XXIII nie stwarza, jako przesłanki negatywnej dla wniesienia skargi, uprzedniego przeprowadzenia konsultacji, wykładnia systemowa wskazuje na pierwszeństwo tego sposobu rozstrzygania sporów.

Artykuł XXIII ust. 1 stanowi, że w przypadku zniweczenia lub naruszenia korzyści "odnośna układająca się strona może, w celu właściwego załatwienia sprawy, skierować na piśmie wystąpienia i propozycje do innej lub innych układających się stron". Każda strona ma obowiązek "życzliwego rozpatrzenia skierowanych pod jej adresem wystąpień i propozycji". Dopiero jeśli rozpatrzenie nie przyniesie pożądanych rezultatów w rozsądnym okresie¹³⁰, sprawa może zostać poddana rozstrzygnięciu UKŁADAJĄCYM SIĘ STRONOM. W praktyce podczas trwania "rozsądnego terminu" miały miejsce konsultacje z udziałem Sekretariatu GATT, które przyczyniały się do rozwiązania zaistniałych sporów¹³¹.

Jeżeli sprawa została przekazana UKŁADAJĄCYM SIĘ STRONOM, kolejnym etapem było oddanie jej w ręce panelowi (ang. panel, fr. groupe spécial). W pierwszych latach GATT w miejsce paneli powoływano grupy robocze (ang. working parties, fr. groupes de travail, lub sous-groups). Składały się one z przedstawicieli układających się stron, natomiast paneliści wybierani byli ze względu na specjalistyczną wiedzę konieczną do podjęcia bezstronnej i apolitycznej decyzji. W tym drugim przypadku również powoływani byli przez UKŁADAJĄCE SIĘ STRONY, ale teoretycznie cieszyli się większą niezależnością niż zwykli reprezentanci stron zasiadający w grupach roboczych¹³². Funkcją paneli było odpolitycznienie sporu i pomoc w zobiektywizowaniu jego przedmiotu celem doprowadzenia do kompromisu¹³³. Ich zadanie bardziej polegało na znalezieniu technicznego rozwiązania danej kwestii niż wydania orzeczenia¹³⁴. Postępowanie przed panelami nie było procedurą przed trybunałem międzynarodowym, miało jednak charakter quasi-sądowy¹³⁵. Wdrożenie systemu panelowego datuje się od 1952 r.¹³⁶

Przewodniczący panelu (ang. chairman, fr. président) mianowany był przez przewodniczącego UKŁADAJĄCYCH SIĘ STRON. Z reguły był to urzędnik dobrze znający problematykę GATT, pochodzący z kraju mającego drugorzędne znaczenie dla handlu światowego, niebędącego stroną w sporze¹³⁷.

Paneliści spotykali się w okresach międzysesyjnych, parokrotnie wysłuchując racji stron. Jednym z podstawowych problemów w GATT był brak jasno określonych limitów czasowych procedury. W przypadku sporu dotyczącego bilansu płatniczego obowiązkowe było zasięgnięcie opinii Międzynarodowego Funduszu Walutowego, co mogło dodatkowo wydłużyć postępowanie. Jednak długi czas trwania procedury mógł sprzyjać zwiększeniu skłonności do osiągnięcia kompromisu.

W GATT nie było ścisłych terminów określających obowiązek wydania raportu przez panel. Jego zatwierdzenie i tak zawsze musiało czekać aż do najbliższej sesji UKŁADAJĄCYCH SIĘ STRON. Z reguły panele zalecały wycofanie środków niezgodnych z GATT, a zezwolenie na zawieszenie koncesji mogło mieć miejsce tylko wtedy, gdy "UKŁADAJĄCE SIĘ STRONY uznały, iż sytuacja jest na tyle poważna, że usprawiedliwia taki krok" (art. XXIII ust. 2 zd. 3). Faktycznie oznaczało to wolę rozstrzygnięcia sporu w inny sposób niż przez wycofanie środków niezgodnych z prawem. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku sprawy nabiału holenderskiego¹³⁸. Pojęcie "poważnej sytuacji" było przedmiotem obrad grupy roboczej na sesji przeglądowej ( Working Party, Review Session) na podstawie propozycji Szwecji, Danii i Norwegii, które postulowały, by do art. XXIII dołączyć notę interpretacyjną. Ograniczałaby ona możliwości uciekania się do retaliacji tylko w sytuacji, gdy inne szanse rozwiązania sporu zostały wyczerpane"¹³⁹. Nie przyjęto jednak sugerowanych rozwiązań. Uznano je za zbędne, ponieważ odpowiadały brzmieniu przepisu i dotychczasowej praktyce stron¹⁴⁰. Uzgodniono natomiast następującą hierarchię środków zaradczych: wycofanie środka sprzecznego z prawem, porozumienie kompensacyjne, w ostateczności retaliacje¹⁴¹.

Pomiędzy zatwierdzeniem zaleceń panelu a zezwoleniem na retaliacje musiało upłynąć co najmniej sześć miesięcy, ponieważ taka właśnie była częstotliwość obrad UKŁADAJĄCYCH SIĘ STRON. W przypadku sprawy nabiału holenderskiego minęło 15 miesięcy między wprowadzeniem amerykańskich ograniczeń a zezwoleniem na retaliacje (od 9 sierpnia 1951 r. do 8 listopada 1952 r.). W niektórych przypadkach, jak w sprawie brazylijskich podatków wewnętrznych, decyzja o zezwoleniu na środki odwetowe była odkładana w czasie. Postępowanie rozpoczęło się w 1949 r.¹⁴² i zakończyło w 1957 r. zniesieniem brazylijskich praktyk¹⁴³. Niemniej przez cały ten okres retaliacje nie zostały autoryzowane. W takich przypadkach tylko od przekonania stron zależało, czy retaliacje będą pomocne w rozwiązaniu sporu¹⁴⁴. W przypadku francuskich ograniczeń importowych strony w toku procedury doszły do wniosku, że nałożenie sankcji nie będzie potrzebne.¹⁴⁵