3.1.2.2. "Dwoisty" charakter regulacji

Kompromis wynikający z brytyjskiego i belgijskiego stanowiska powodował, że normy ITO musiały być postrzegane jako system prawny wyposażony w stosowne procedury uruchamiane w przypadku naruszenia, natomiast konieczna uznaniowość i elastyczności miały być stosowane w taki sposób, by nie zaburzać tego wizerunku¹¹⁰. "Dwoisty" charakter norm Karty uwidocznił się przede wszystkim przy okazji negocjacji dotyczących konsekwencji naruszenia jej postanowień. Projekt genewski zakładał jedną procedurę w przypadku "zniweczenia lub naruszenia" bez względu na to, czy było ono spowodowane złamaniem postanowień Karty. Ostatecznym wynikiem procedury mogło być zawieszenie koncesji będące rezultatem non-violation complaint (zob. dalej pkt 4.1.2)¹¹¹.

Propozycja Karty ITO zakładała podstawę wnoszenia skarg, którą będzie można uruchomić nie tylko w przypadku działań sprzecznych z prawem Międzynarodowej Organizacji Handlu, ale też w przypadku pozbawienia korzyści bez naruszenia normy prawnej. Jako uzasadnienie tej regulacji podano m.in. przykład pozbawienia korzyści poprzez spadek konkurencyjności danego produktu na skutek wprowadzenia na rynek towarów wyprodukowanych w niskich warunkach pracy¹¹².

Projekt z Lake Success z 1947 r. inkorporował klauzulę o naruszeniu korzyści nie tylko do Karty ITO, ale także do redakcji GATT. Następnie na konferencji w Genewie postanowienia GATT zostały dodatkowo zmodyfikowane przez kolejne poszerzenie podstawy skarg, których przedmiotem mogły stać się wszelkie działania pozostające w sprzeczności z celami Karty¹¹³.

Na konferencji w Hawanie, która trwała od 21 listopada 1947 r. do 24 marca 1948 r., zdecydowano się na oddzielenie procedur w przypadku naruszeń będących lub niebędących wynikiem złamania prawa. Dyskusja nad tą kwestią sprowokowała pytanie, czy zawieszenie koncesji powinno spełniać funkcję sankcji, czy jedynie być formą kompensacji dla przywrócenia równowagi na poziomie udzielonych koncesji. Sprawę zdecydowano się przekazać grupie roboczej¹¹⁴. Wynikiem jej prac była rekomendacja, zgodnie z którą nawet w przypadku naruszenia prawa środek zaradczy powinien mieć charakter najwyżej kompensacyjny. Jednakże proponowaną modyfikację regulacji wprowadzono w sposób nietypowy. Zasadniczy tekst został zmieniony jedynie nieznacznie: stwierdzenie, że zawieszenie koncesji powinno mieć charakter "odpowiedni" (ang. appropriate) do naruszenia, uzupełniono terminem "odpowiedni i wyrównawczy" (ang. [conditions] appropriate and compensatory, fr. [conditions] appropriées et suffisantes¹¹⁵). Grupa robocza zaproponowała jednocześnie notę interpretacyjną stwierdzającą, że określenie to oznacza środki o charakterze "nie więcej niż wyrównawczym" (ang. no more than compensatory)¹¹⁶. Robert E. Hudec zwrócił uwagę, że najciekawsza jest nie tyle treść postanowień zaproponowanych przez grupę roboczą, co sposób ich wprowadzenia. Działania grupy roboczej sprawiały wrażenie celowo nastawionych na utrzymanie dwuznacznego charakteru tekstu. Potwierdza to odrzucenie propozycji Kolumbii, aby wyraźnie ograniczyć w tekście Karty wysokość zawieszenia do poziomu wyrównania¹¹⁷. Charakterystyczne było wprowadzenie noty interpretacyjnej nie do załącznika do Karty, ale jedynie do raportu podkomitetu, który nie został podpisany przez strony ani nawet nie podlegał głosowaniu przez organ przygotowujący projekt. Późniejsza propozycja przeniesienia noty interpretacyjnej do załącznika do Karty nie znalazła poparcia pod pretekstem zbyt dużej jego objętości¹¹⁸.

Świadoma niejednoznaczność sformułowań była wynikiem chęci zapewnienia dwojakiego charakteru postanowieniom Karty. Po pierwsze usiłowano nadać im odpowiednią doniosłość, co dawałoby możliwość wywierania realnej presji na państwa, z drugiej strony obawiano się wyposażenia nowej organizacji w kompetencje dysponowania sankcjami ekonomicznymi. Jednoznaczne wykluczenie możliwości nakładania sankcji stwarzałoby zachętę do selektywnego traktowania postanowień i celów Karty, gdyż jedyną ewentualną konsekwencją mogło być zobowiązanie do kompensacji. Hudec konkluduje, że chodziło o stworzenie takiej równowagi, która nie da organizacji możliwości karania, ale pozwoli na "surowe upominanie"¹¹⁹. Był to także sposób przełożenia dyskusji o funkcji środków zaradczych na okres późniejszy (por. rozdział 9).

Z możliwością nakładania sankcji związane jest zagadnienie charakteru decyzji wydawanych w toku rozstrzygania sporów w ramach ITO. Pomimo że organizacja nie była wyraźnie upoważniona do sankcjonowania, zagadnienie wiążącego charakteru decyzji ma swoją doniosłość. Wydanie formalnego orzeczenia, nawet nieobwarowanego sankcją, angażuje autorytet Organizacji i tym samym stwarza większą moralną presję do jego wykonania¹²⁰. Ostatecznie projektodawcy zmienili propozycję kanadyjską, która zakładała wydawanie "nakazów zaprzestania lub zaniechania" (ang. cease or desist order). Bardziej łagodna forma zakładała "wniosek o podjęcie przez dane państwo-stronę działań potrzebnych dla doprowadzenia do zgodności z Kartą"¹²¹. Charakter prawny wniosku był niejasny. Podobnie jak w poprzednich przypadkach zapis ten był wynikiem świadomej dwuznaczności. Na konferencji w Hawanie dodano jedynie notę interpretacyjną, która zakładała wydawanie zaleceń o charakterze niewiążącym w przypadku skarg nieopartych na złamaniu postanowień Karty. Treść noty wykluczała także możliwość zawieszenia koncesji w przypadku braku konfliktu z Kartą¹²².