11.2.3. Zgodność z dsu przepisów krajowych dopuszczających unilateralne środki odwetowe

11.2.3.1. Sprawa sekcji 301-3101177 amerykańskiej ustawy handlowej

Podobnie jak w sprawie środków importowych na pewne towary ze Wspólnot Europejskich (por. pkt 11.2.1), zaskarżenie sekcji 301-310 amerykańskiej ustawy handlowej z 1974 r. było reperkusją wojny bananowej. Przegrywając główny spór, Wspólnoty Europejskie otworzyły "drugi front", zajmując pozycję ofensywną. Do sporu włączyło się szesnaście państw jako strony trzecie, co świadczy o doniosłości konfliktu. Swoje stanowiska przedstawili między innymi istotni partnerzy handlowi w WTO: Brazylia, Kanada, Indie, Japonia. Dwanaście spośród państw tej grupy negatywnie odniosło się w swych opiniach do brzmienia amerykańskiej legislacji¹¹⁷⁸.

Stany Zjednoczone stosowały sankcje wobec państw dyskryminujących je handlowo od czasów prezydentury Waszyngtona. W 1892 r. Sąd Najwyższy w sprawie Field v. Clark¹¹⁷⁹ potwierdził uprawnienia Prezydenta USA w tym zakresie. Nieefektywność amerykańskiego systemu wymuszania zobowiązań umownych przyczyniła się do uchwalenia w 1962 r. ustawy, do której wprowadzono sekcję 252 upoważniającą Prezydenta do stosowania retaliacji. Klauzula dająca Prezydentowi specjalne prerogatywy została rozbudowana w sekcji 301 ustawy handlowej z 1974 r., od której cała procedura przyjęła swą nazwę. Prerogatywy Prezydenta zostały odnowione przez ustawy handlowe z 1979 i 1984 r., a w 1988 r. Omnibus Trade and Competitiveness Act nadał amerykańskiej akcji odwetowej charakter przymusowy, przesuwając ją jednocześnie w sferę kompetencji USTR. Ustawy z 1984 r. i 1989 r. dodały do aktu z 1974 r. "sekcję 1982" nakładającą na USTR obowiązek oceny zagranicznych praktyk handlowych w aspekcie ich szkodliwego wpływu na interesy USA w zakresie ochrony własności intelektualnej. Sekcję 182 nazwano sekcją specjalną (Special 301). W sekcji 310 ustawy handlowej z 1974 r. dodano sekcję Super 301. Zobowiązuje ona USTR do przedkładania co rok "Narodowego raportu oceniającego sytuacje w handlu" (ang. National Trade Estimate Report). Raport może zawierać listę "krajów priorytetowych" i "krajów obserwowanych", które uniemożliwiają lub utrudniają rozwój amerykańskiego handlu. W ciągu 21 dni od przedłożenia listy do Kongresu USTR jest zobowiązany zainicjować dochodzenie i w rezultacie wskazać, jakie kroki represyjne Stany Zjednoczone winny wszcząć dla przywrócenia amerykańskiej równowagi handlowej¹¹⁸⁰. Klauzula Super 301 wygasła w 2002 r. i ostatecznie nie została odnowiona¹¹⁸¹.

Amerykanie utrzymywali, że sekcja 301 była skutkiem słabości mechanizmu rozstrzygania sporów w ramach GATT 1947 oraz "frustracji Stanów Zjednoczonych" spowodowanej brakiem woli innych państw ukierunkowanych na jego reformę. Sekcje Super 301 i Special 301, które zaczęły być stosowane od 1988 r., stały się pierwszym realnym impulsem dla pozostałych państw-członków do negocjacji bardziej restryktywnego mechanizmu rozstrzygania sporów¹¹⁸² (por. pkt 3.6). Zagrożenie amerykańskim unilateralizmem motywowało do przyjęcia mechanizmu opartego na zasadzie negatywnego konsensusu. W zamian państwa domagały się rezygnacji USA ze stosowania wewnętrznych regulacji obligujących lub zezwalających USTR na stosowanie unilateralnych środków odwetowych, co więcej - domagano się likwidacji samej regulacji¹¹⁸³.

Wspólnoty Europejskie kwestionowały zgodność postanowień amerykańskiej ustawy handlowej z art. 23 DSU, który ma za zadanie "wzmacniać system wielostronny". Dlatego żadne państwo nie powinno jednostronnie rozstrzygać o naruszeniu korzyści. Sekcja 304(a)(1)(A) amerykańskiej ustawy handlowej¹¹⁸⁴ zobowiązuje USTR do stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie praw lub korzyści wynikających z porozumień WTO, niezależnie od konkluzji zatwierdzonych przez DSB. Konkretny zarzut dotyczył terminów. Zgodnie z sekcją 304(a)(2)(A) USTR powinien dokonać rozstrzygnięcia w ciągu: (i) 30 dni po zakończeniu procedury rozstrzygania sporów lub (ii) 18 miesięcy od rozpoczęcia postępowania przez USTR. Obowiązek podjęcia decyzji nadchodzi z upłynięciem pierwszego z powyższych terminów. Zdaniem WE przeprowadzenie procedury rozstrzygania sporów wymaga 19 i pół miesiąca czasu, dlatego przepis zobowiązujący USTR do rozstrzygnięcia po 18 miesiącach jest sprzeczny z art. 23 ust. 2 lit. a DSU¹¹⁸⁵.

Sekcja 306(b)(2)¹¹⁸⁶ zobowiązuje USTR do stwierdzenia, czy zalecenia DSB zostały prawidłowo implementowane, bez względu na zakończenie procedur na podstawie DSU, nie później niż w ciągu 30 dni od zakończenia rozsądnego okresu. Wspólnoty Europejskie podnosiły, że wskazany przepis nie pozwala zaczekać na zakończenie procedury na podstawie art. 21 ust. 5 DSU i dlatego stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 lit. a DSU. Stany Zjednoczone odpierały ten zarzut, twierdząc, że decyzja na podstawie art. 21 ust. 5 nie warunkuje autoryzacji retaliacji na podstawie art. 22 DSU¹¹⁸⁷. Ze stwierdzeniem braku implementacji wiąże się obowiązek podjęcia decyzji będących reakcją na ocenę danego stanu rzeczy (sekcja 306(b)(1)¹¹⁸⁸). Zgodnie z sekcją 305(a)(1) takie działania powinny być implementowane w ciągu 30 dni od podjęcia decyzji. Oznacza to, że USTR może być zobowiązany do wdrożenia środków odwetowych w ciągu 60 dni od zakończenia rozsądnego okresu. Wspólnoty Europejskie utrzymywały, że przepisy te pozostają w sprzeczności z art. 23 ust. 2 lit. c, który powierza forum multilateralnemu rozstrzygniecie kwestii, jakie działania należy podjąć oraz nadaje mu monopol na autoryzację środków odwetowych¹¹⁸⁹. Ponadto Wspólnoty Europejskie argumentowały, że sekcja 306(b), nakładając na USTR obowiązek wprowadzenia ceł, narusza także art. I, II, III, VIII i XI GATT¹¹⁹⁰.

Wskazywano również, że nawet jeśli uznać postanowienia sekcji 301-310 za dające USTR możliwość działania zgodnego z DSU, przepisy te naruszają art. XVI ust. 4 porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu. Stanowi on: "Każdy Członek zapewni zgodność swoich praw, przepisów i procedur administracyjnych ze zobowiązaniami przewidzianymi w załączonych porozumieniach"¹¹⁹¹.

Stany Zjednoczone twierdziły, że przepisy ustawy handlowej można interpretować w sposób dający się pogodzić z prawem WTO. Wspólnoty nie miały prawa uważać, że władza dyskrecjonalna USTR będzie wykorzystywana w sposób niezgodny z międzynarodowymi zobowiązaniami USA. Stany Zjednoczone zarzucały, że prawdziwą przyczyną sporu było niewypełnienie przez WE rekomendacji wynikających ze sporu bananowego. Amerykanie utrzymywali, że przepisy pozwalają w każdym przypadku oprzeć ustalenia USTR na rozstrzygnięciach paneli lub Organu Apelacyjnego oraz zastosowania retaliacji na podstawie uprzedniej autoryzacji DSB¹¹⁹².

Według przedstawicieli USA gwarancją działań zgodnych z prawem WTO miało być Oświadczenie o działaniu administracji (ang. Statement of Administrative Action, SAA ) zatwierdzone przez Kongres. Zgodnie z jego treścią powinno ono być traktowane jako autorytatywne oświadczenie Stanów Zjednoczonych dotyczące interpretacji i stosowania porozumień zawartych w ramach Rundy Urugwajskiej. Należy je uwzględniać we wszelkich postępowaniach sądowych dotyczących porozumień WTO¹¹⁹³. USTR został zobowiązany do wszczynania procedury rozstrzygania sporów na podstawie DSU i tam, gdzie jest to wymagane, opierać stwierdzenie naruszenia prawa lub korzyści na podstawie ustaleń paneli lub Organu Apelacyjnego, przestrzegać rozsądnego okresu oraz wdrażania retaliacji na podstawie autoryzacji DSB¹¹⁹⁴. Autorytatywne Oświadczenie dotyczyło interpretacji postanowień porozumień Rundy Urugwajskiej zarówno dla potrzeb zobowiązań Stanów Zjednoczonych na gruncie prawa krajowego, jak i międzynarodowego. SAA odnosiło się także, zgodnie z oczekiwaniami Kongresu, do działań nie tylko ówczesnej, ale także przyszłych administracji¹¹⁹⁵. Ponadto w odpowiedzi na zapytanie panelu Stany Zjednoczone "w sposób wyraźny, oficjalny, wielokrotny i bezwarunkowy" potwierdziły zobowiązania wynikające z SAA, dotyczące opierania rozstrzygnięć w ramach sekcji 301 na orzeczeniach paneli lub Organu Apelacyjnego przyjętych przez DSB¹¹⁹⁶.

Paneliści wydali raport 22 grudnia 1999 r. Nie stał się on przedmiotem apelacji i został zatwierdzony przez DSB 27 stycznia kolejnego roku¹¹⁹⁷. Należy on do najdłuższych: razem z załącznikami w wersji angielskiej liczy 370 stron.

Zakres analizy paneliści ograniczyli do samego brzmienia przepisów prawa amerykańskiego. Tym samym zdecydowano się wykluczyć konkretne przypadki zastosowania sekcji 301-310 (zob. pkt 11.2.1, 11.2.2)¹¹⁹⁸.

Panel orzekł, że język ustawy¹¹⁹⁹, wyrażony w sekcji 304 poprzez zastrzeżenie na rzecz USTR prawa do orzekania o zniweczeniu praw lub korzyści, stanowi prima facie naruszenie art. 23 ust. 2 lit. a DSU. Jednak szczególny charakter analizowanego środka prawnego wymagał, zdaniem panelistów, dalszej analizy przejawiającej się w uwzględnieniu kolejnych elementów instytucjonalnych i administracyjnych, w tym SAA. Paneliści twierdzili, że pierwotne naruszenie może być wtórnie zalegalizowane, jeśli władza dyskrecjonalna zostanie prawnie ograniczona¹²⁰⁰. Oświadczenie o działaniu administracji przedłożone przez Prezydenta i zatwierdzone przez Kongres stanowiło możliwie najwyższą formę zabezpieczenia przed stwierdzeniem naruszenia, zanim wyczerpane zostaną procedury w ramach WTO. Dlatego pierwotny stan naruszenia został wtórnie zalegalizowany¹²⁰¹.

Podobnie panel orzekł w odniesieniu do sekcji 306. W przypadku sekcji 305 panel nie uznał samego stwierdzenia USTR o naruszeniu korzyści lub zobowiązań za naruszenie prawa, ponieważ stanowiłoby to krok przygotowawczy do wszczęcia procedury w ramach DSU. Ponadto ostateczną decyzję o zastosowaniu retaliacji podejmuje zawsze Prezydent¹²⁰². Wspólnoty Europejskie usiłowały podważyć SAA jako niewystarczający akt dla zabezpieczenia przed działaniami sprzecznymi z prawem WTO, ze względu na niektóre zawarte w nim dwuznaczne postanowienia. Panel przyznał, że pewne sformułowania są istotnie nieostre. Uznał jednak, że zgodnie z wypracowanymi zasadami amerykańskiego prawa konstytucyjnego dwuznaczności powinny być interpretowane w kierunku wypełnienia przez Stany Zjednoczone zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. W tej sprawie interpretacja taka była możliwa¹²⁰³.

Podsumowując swoje ustalenia, panel raz jeszcze potwierdził wtórną legalizację naruszenia DSU przez SAA¹²⁰⁴.