8.6. Zmienny przedmiot retaliacji - procedura karuzeli celnej

8.6.1. Procedura karuzeli

W sprawie hormonów Wspólnoty Europejskie wyraziły zaniepokojenie ewentualnością zastosowania "techniki retaliacji karuzelowych" przez USA. Miały one polegać na okresowych zmianach produktów będących przedmiotem zawieszenia koncesji, tak by w ramach tego samego poziomu zatwierdzonego przez DSB zmaksymalizować dolegliwość spowodowaną środkami odwetowymi. Jednocześnie zmiana przedmiotu nie miała naruszać postanowień art. 22 ust. 3 DSU, tzn. miała odbywać się w ramach odpowiedniego sektora i porozumienia. Celem było sprowadzenie dotkliwości wobec większości państw WE. Obawy wynikały z oświadczeń amerykańskiego Reprezentanta ds. Handlu (USTR)⁸⁸⁵, który zastrzegał prawo Stanów Zjednoczonych do rotacji penalizowanych produktów. Wspólnoty europejskie twierdziły, że taka praktyka powodowałaby nie tylko jednostronne decydowanie o tym, które koncesje będą podlegać zawieszeniu, ale także czy zawieszenie jest równoważne względem zniweczenia lub naruszenia. Stany Zjednoczone oświadczyły, że DSU nie zabrania późniejszej zmiany listy towarów będących przedmiotem zawieszenia, jednak nie mają zamiaru stosowania takich zmian. Na podstawie tej deklaracji arbitrzy stwierdzili, że nie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia, czy zastosowanie techniki retaliacji karuzelowych wymaga modyfikacji sposobu obliczenia skutku handlowego autoryzowanego zawieszenia koncesji. Zastrzegli jednak, że pomimo braku kompetencji w określaniu ostatecznej listy towarów mających być przedmiotem zawieszenia, lista, która została przestawiona DSB, nie powinna przewyższać poziomu zniweczenia lub naruszenia. Ocena w tym zakresie nie pozostaje wyłącznie w gestii Stanów Zjednoczonych⁸⁸⁶.

Po autoryzacji środków odwetowych w wojnie bananowej i w wojnie o wołowinę, USA szukały bardziej efektywnego sposobu nakłonienia Komisji Europejskiej do zmian regulacji niezgodnych z porozumieniami WTO.

Na pierwszej liście przedmiotów retaliacji Reprezentant ds. Handlu wymienił jedynie produkty rolne. Przedstawiciele producentów wołowiny protestowali, ponieważ powodowało to objęcie skutkami środków odwetowych jedynie części państw UE. Złożyli wniosek o rozszerzenie listy oraz o okresowe zmiany produktów mających być przedmiotem sankcji⁸⁸⁷. USTR rozszerzył listę o takie produkty, jak motocykle, woda mineralna, przyrządy do strzyżenia włosów oraz przędza⁸⁸⁸. Wybór podyktowany był chęcią zadania strat Francji, Niemcom, Włochom i Danii, które uważane były za głównych oponentów zmian⁸⁸⁹. Odmówił jednak okresowej rotacji produktów, dlatego jej zwolennicy postanowili znowelizować istniejące prawo federalne. 22 września 1999 r. senator Mike DeWine, wspierany przez 9 innych senatorów, oraz deputowany Larry Combest przedłożyli projekt ustawy o "procedurze karuzeli" (Carousel Retaliation Act of 1999). Kongres uchwalił ustawę (The Trade and Development Act of 2000), którą Prezydent USA podpisał 18 maja 2000 r.⁸⁹⁰

Zgodnie z nową regulacją, jeżeli USTR uzna, że dane państwo nie wdrożyło rekomendacji wydanych na skutek przeprowadzenia procedury rozstrzygania sporów w ramach WTO, powinien dokonywać przeglądu i modyfikować listę retaliacji. Taka procedura powinna mieć miejsce co 180 dni i powinna działać w sposób, który spowoduje implementowanie przez obce państwo zaleceń DSB. USTR może zrezygnować ze zmiany listy tylko wtedy, gdy wdrożenie rekomendacji nastąpi w najbliższym czasie⁸⁹¹ albo jeśli podmiot, który wniósł skargę na nieuczciwe praktyki handlowe, stwierdzi, że zmiana jest niepotrzebna⁸⁹².

W opinii inicjatora ustawy, senatora DeWine’a, celem nowej regulacji było "wzmocnienie jedynej dostępnej broni w ramach WTO, czyli retaliacji poprzez podniesienie taryf". Obawiano się także rozszerzenia europejskiego protekcjonizmu na inne kategorie produktów. Analiza prac przygotowawczych jasno wykazuje, że ustawa inspirowana była wojną bananową i wojną o wołowinę⁸⁹³. Prace nad nią były wspierane przez organizacje producentów mięsa wołowego⁸⁹⁴.

W czerwcu 2000 r., wskutek powtarzających się sygnałów o możliwym wdrożeniu retaliacji karuzelowych, WE wniosły o konsultacje i zapowiedziały wystąpienie o ustanowienie panelu, jeżeli sankcje zaczną być stosowane. We wniosku o konsultacje WE stwierdziły, że prawo amerykańskie zobowiązuje do podjęcia jednostronnych środków odwetowych pozbawionych kontroli multilateralnej, polegających na zawieszeniu innych zobowiązań, niż te, które zostały autoryzowane przez DSB. Zdaniem Wspólnot dopuszczenie takiej ewentualności sankcjonowałoby możliwość samowolnej modyfikacji listy zobowiązań szczegółowych⁸⁹⁵ w ramach GATT 1994. Prowadziłoby to do powstania strukturalnego braku równowagi⁸⁹⁶ pomiędzy kumulatywnym poziomem zawieszenia koncesji a poziomem zniweczenia lub naruszenia, skutkując naruszeniem kryterium "równoważności" pomiędzy poziomem zawieszenia i naruszenia. Rezultatem zastosowania retaliacji karuzelowych byłoby powstanie efektu schładzającego, godzącego w bezpieczeństwo i przewidywalność w wielostronnym systemie handlu⁸⁹⁷.

Wspólnoty nie wyjaśniły, na czym miałby polegać "strukturalny brak równowagi" oraz "kumulatywny poziom zawieszenia". Nie ulega natomiast wątpliwości, że sięgnięcie po retaliacje karuzelowe miało na celu spotęgowanie dolegliwości po stronie europejskiej⁸⁹⁸. W przypadku sporu byłby to istotny argument przemawiający za odejściem od kryterium equivalency. Zgodnie z późniejszymi konkluzjami arbitrów w sprawie amerykańskiej ustawy antydumpingowej, uwzględnienie efektu schładzającego wymagałoby określenia jego poziomu kwantytatywnego (zob. pkt 5.1, 5.5).

Lista produktów przewidzianych do retaliacji nigdy nie została zmodyfikowana. Wspólnoty Europejskie groziły, że zastosowanie retaliacji karuzelowych spowoduje ostrą reakcję w sprawie FSC (zob. pkt 6.1.3) i wdrożenie środków odwetowych. Administracja Clintona nie zdecydowała się na modyfikację list. W związku z tym senator Trent Lott przedstawił projekt ustawy obligującej USTR do rotacji produktów w sprawach bananów i hormonów. Silna opozycja administracji Clintona spowodowała, że regulacja ta nigdy nie weszła w życie. Podobne petycje kierowano w stronę administracji Prezydenta Busha i Reprezentanta ds. Handlu, Roberta Zoelicka. Mimo deklaracji rozważenia takiej ewentualności, nie podjęto jednak w tej sprawie decyzji⁸⁹⁹.