6.5. Podsumowanie

Szczególny charakter regulacji prawnych dotyczących subsydiów eksportowych można sprowadzić do trzech cech:

1. Subsydia eksportowe są zakazane. Państwo wnoszące o ich wycofanie nie musi wykazać zniweczenia lub naruszenia korzyści jako przesłanki materialnej wniosku.

2. Zakaz ma charakter erga omnes, czyli jest zobowiązaniem wobec wszystkich państw do powstrzymania się od stosowania subsydiów eksportowych. Każde państwo ma zatem legitymację do wniesienia skargi (ang. standing)⁷⁰¹.

3. Państwo wnoszące skargę może domagać się autoryzacji do zastosowania "właściwych przeciwśrodków". Ze względu na brak konieczności wykazania zniweczenia korzyści, wysokość retaliacji wyznaczana będzie na podstawie kryterium wysokości udzielonego subsydium⁷⁰². Choć dotychczasowa praktyka orzecznicza nie zna takich przypadków upoważnień, z treści raportów wynika, że nie jest to jedyne możliwe kryterium (por. pkt 6.3.1).

Analizując wyjątkowy status subsydiów eksportowych w porządku prawa WTO, należy się zastanowić, czy jest on dostatecznie uzasadniony ekonomicznie.

Paul Krugman i Maurice Obstfeld stwierdzili, że w warunkach doskonałej konkurencji, jeżeli działania danego państwa, ze względu na jego nieznaczny potencjał ekonomiczny, nie są w stanie wpłynąć na ogólnoświatowy poziom cen, efekt gospodarczy subsydiów eksportowych będzie porównywalny do taryf celnych. Subsydia powodują wzrost cen na rodzimym rynku oraz szkodzą w podejmowaniu decyzji przez krajowych producentów i konsumentów⁷⁰³. Jeżeli państwo subsydiujące eksport ma zdolność wpływu na poziom cen światowych, powoduje ono straty producentów zagranicznych, ale daje możliwość zysku zagranicznym konsumentom. Robert Z. Lawrence i Nathaniel Stankard stwierdzili, że w przeciwieństwie do taryf celnych zysk konsumentów zagranicznych przewyższa straty producentów. Ich stosowanie powoduje ubożenie państwa, które je stosuje. Dlatego, zdaniem uczonych z Uniwersytetu Harvarda, surowsze traktowanie subsydiów eksportowych niż taryf celnych nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego. Przeciwnie, stosowanie subsydiów może być korzystne dla ogólnoświatowej gospodarki, dlatego powinny one być traktowane mniej restryktywnie niż taryfy celne. Dlatego przy wymierzaniu retaliacji nie powinny one być traktowane surowiej niż inne instrumenty zaburzające wolny handel. Odpowiednim kryterium byłaby zasada utraconych korzyści⁷⁰⁴. Takie stanowisko przejawiały także Stany Zjednoczone w odniesieniu do sprawy FSC i w komentarzu do sprawy kanadyjskich pożyczek w przemyśle lotniczym⁷⁰⁵.

Nie jest jednak pewne, czy kryterium to prowadziłoby w każdym przypadku do niższych wymiarów środków odwetowych. W raportach wskazywano na możliwy efekt multiplikacji strat, np. wskutek przejęcia strategicznych rynków zbytu⁷⁰⁶. Z orzeczenia FSC wynika, że w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności możliwe jest zastosowanie kryterium skutku handlowego subsydiów eksportowych, tym samym modyfikacji dotychczas stosowanego sposobu wyznaczenia "właściwych przeciwśrodków" na podstawie wysokości udzielonego subsydium (por. pkt 6.3.1).

Brak bezpośrednich zysków po stronie państwa stosującego subsydia rodzi pytanie o przyczyny ich stosowania. Po pierwsze, subsydia eksportowe pozwalają na przejęcie strategicznych rynków. W sytuacji duopolu (np. Bombardier i Embrarer) zdobycie kluczowych kontraktów nawet wskutek poniesienia znacznych wydatków na subsydia jest operacją opłacalną w długoletniej perspektywie, dzięki pozyskaniu znacznego kapitału w kluczowych transakcjach i możliwości zainwestowania go celem zdystansowania konkurenta⁷⁰⁷.

Po drugie, Robert Feestra wskazał, że subsydiowanie eksportu określonych towarów może stymulować popyt na inne towary. Koszty subsydiów będą zrekompensowane przez obrót innymi dobrami. Autor zilustrował ten efekt przykładem kasyn, które serwując darmową gastronomię stymulują popyt na hazard⁷⁰⁸.

Istnieje możliwość zysku państwa stosującego subsydia eksportowe, poprzez ich selektywne używanie. Analogicznie do przypadku taryf celnych można wyznaczyć ich optymalny poziom⁷⁰⁹. Subsydia eksportowe mogą także łagodzić skutki niedoskonałości rynków zagranicznych⁷¹⁰. Lawrence i Stankard twierdzą jednak, że zysk z subsydiów eksportowych jest wypadkową bardzo wielu czynników ekonomicznych. W warunkach idealnej konkurencji ich stosowanie nie prowadzi do zwiększenia zysków państwa. Czynniki takie, jak strategiczne i polityczne znaczenie określonego handlu oraz zastępowalność określonych towarów, tłumaczą ich stosowanie. Państwa decydują się na subsydia eksportowe, ponieważ ochrona rodzimych producentów ma dla nich większe znaczenie niż ewentualny zysk konsumentów korzystających z niższych cen. Preferencja na rzecz producentów jest widoczna także w regulacji dotyczącej środków ochronnych, których przesłanką jest szkoda dla krajowego przemysłu, a nie uszczerbek ekonomiczny liczony w skali całego kraju wraz z uwzględnieniem zysków konsumentów⁷¹¹ (art. 11 ust. 2 porozumienia SCM).

Bezwzględny zakaz stosowania subsydiów eksportowych pozostawia wątpliwości co do jego wystarczającego ratio legis. Ich stosowanie może przynosić zyski w skali globalnej. Lawrence i Stankard zauważyli, że kompletny zakaz jest nieuzasadniony w przypadku państw mających niewielki udział w rynku, zwłaszcza państw rozwijających się. W stosunku do tych ostatnich powinno mieć zastosowanie kryterium szkody oraz zasada de minimis udziału w rynku⁷¹².

Kategoryczny zakaz stosowania subsydiów eksportowych pozwala jednak opierać się wewnętrznym naciskom rodzimych przedsiębiorców zainteresowanych ich uzyskaniem⁷¹³. Lobby na rzecz subsydiów mogłoby być szczególnie silne w przypadku konieczności konkurowania z zagranicznymi przedsiębiorcami, także korzystającymi z subsydiów eksportowych. Brak kategorycznego zakazu mógłby rodzić skutek w postaci masowego stosowania tego instrumentu polityki handlowej. Ze sformułowania art. 4 porozumienia SCM wynika, że polityczne i międzynarodowe zalety kompletnego zakazu przewyższają korzyści wynikające z większej władzy uznaniowej państw w tym zakresie⁷¹⁴. Istotnym argumentem na rzecz zakazu jest także usprawnienie i przyspieszenie procedury, w której wystarczy wykazać jedynie istnienie subsydium, a nie jego negatywne skutki.

W świetle toczących się negocjacji dotyczących nowelizacji porozumień WTO w ramach Rundy Doha postulowana byłaby ponowna refleksja nad tak dalece odrębnym uregulowaniem subsydiów eksportowych. Potwierdzenie wskazanych wyżej konkluzji mogłoby skutkować całkowitym lub częściowym wprowadzeniem kryterium utraconych korzyści przy wyznaczaniu poziomu środków odwetowych.

Rozdział 7

Zalecenia prospektywne i retroaktywne a wysokość środków odwetowych

Konsekwencje naruszenia ogólnego prawa międzynarodowego zostały zawarte w kodyfikacji KPM. Naruszenie normy nie zwalnia z obowiązku dalszego wykonania zobowiązania (art. 29). Skutek prospektywny sprowadza się do obowiązku natychmiastowego zaprzestania naruszania prawa oraz udzielenia ewentualnych gwarancji jego przestrzegania (nienaruszania zobowiązań w przyszłości⁷¹⁵), jeśli okoliczności tego wymagają (art. 30).

Skutek retroaktywny polega na obowiązku całkowitego naprawienia wyrządzonej szkody, bez względu na jej charakter materialny lub moralny (art. 31). Reparacje mogą przybrać formę restytucji ( restitutio ad integrum), wypłaty odszkodowania lub stanowić kombinację obu tych form (art. 34). Podstawową formę reparacji stanowi przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa ( status quo ante). Strona odpowiedzialna jest zwolniona z tego zobowiązania, jeśli restytucja byłaby materialnie niemożliwa lub uzyskane w ten sposób korzyści powodowałaby ciężar nieproporcjonalny, w porównaniu z odszkodowaniem (art. 35). Ta ostatnia forma reparacji powinna uwzględniać rzeczywistą szkodę (damnum emergens), utracone zyski (lucrum cessans ) oraz odsetki (art. 36, 38). W przypadkach szkody moralnej (niematerialnej) naprawienie jej może przyjąć formę satysfakcji polegającej na uroczystych przeprosinach pod adresem poszkodowanego państwa, ukarania organów lub osób winnych naruszenia prawa międzynarodowego lub wypłacenia symbolicznej sumy (art. 37).