3.8. Podsumowanie

W przypadku naruszenia umowy liberalizującej handel najbardziej oczywistym sposobem odwetu jest zawieszenie lub wycofanie się państwa-strony z jej postanowień. Taki "pierwotny" mechanizm retaliacyjny zawierały bilateralne umowy handlowe stanowiące tło negocjacyjne Karty ITO i GATT.

Spory o charakterze gospodarczym cechuje daleko idąca specyfika w porównaniu z innymi sporami międzynarodowymi. W sprawach gospodarczych ważniejsze jest osiągnięcie satysfakcjonującego strony rozwiązania (kompromisu) i zapewnienie płynności handlu niż literalne egzekwowanie treści porozumień. Odmienne podejście do egzekucji w sporach ekonomicznych powoduje, że znajdują się one w "permanentnym stadium renegocjacji". Regulacje Karty cechował brak jednoznacznego określenia funkcji procedury rozstrzygania sporów i środków odwetowych. Jeszcze bardziej lakoniczny był sam GATT 1947, który miał obowiązywać wraz z Kartą.

Zaledwie jeden przypadek zastosowania środków odwetowych na podstawie art. XXIII potwierdza "prokoncyliacyjny" charakter Układu. Wynika to także ze sposobu wyznaczenia wysokości retaliacji, który bardziej przypominał mediację niż ocenę sporządzoną przez niezależny i bezstronny organ rozstrzygania sporów. Stanowi to konsekwencję zasady konsensusu, która zakładała, że państwo naruszające musiało wyrazić zgodę na "poddanie się karze".

Nierychliwość w sięganiu po środki retaliacyjne wynikała m.in. z ich niskiej skuteczności. Państwo stosujące środki odwetowe musiało liczyć się z koniecznością zaopatrywania się w droższe towary u innych dostawców. Ponadto uciekanie się do retaliacji mogło doprowadzić do reakcji łańcuchowej, co byłoby odczuwalne dla partnerów handlowych niebędących bezpośrednio stronami sporu. Ograniczenie eksportu prowadzi bowiem do spadku produkcji, co może powodować wzrost globalnych cen na określone produkty. Oczywiście rozmiar takiego skutku zależy od znaczenia spadku eksportu w skali światowej, co związane jest z wysokością produkcji i siłą nabywczą. Sprawa nabiału holenderskiego pokazała niską skuteczność retaliacji w przypadku znaczącej różnicy potencjałów ekonomicznych stron sporu. Taki stan rzeczy powodował niechęć małych państw do korzystania ze środków odwetowych oraz faktyczną bezkarność państw silniejszych ekonomicznie. Podobnie nałożenie sankcji na państwa rozwijające się przez państwa uprzemysłowione może dla tych pierwszych oznaczać skrajnie trudną sytuację ekonomiczną²⁸³.

Znacznie popularniejszymi niż art. XXIII instrumentami wykorzystywanymi do retaliacji były: "klauzula ucieczki" oraz regulacje dotyczące modyfikacji list koncesyjnych. Spełniały one rolę alternatywnych instrumentów prawnych dla wdrożenia środków odwetowych.

Kolejnym problemem było powodowanie strat finansowych podmiotów niezwiązanych ze sporem, także w przypadku retaliacji na innych podstawach prawnych niż art. XXIII. Dobrze ilustruje to przypadek "wojny kokoszej" (zob. pkt 3.5.2), w której straty poniósł Volkswagen. Działania rynkowe niemieckiego producenta ciężarówek nie były związane z protekcjonizmem w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, która pozostała niezmieniona mimo amerykańskich środków odwetowych. Nawet w przypadku porównywalnego potencjału ekonomicznego stron zawieszenie koncesji nie gwarantowało przywrócenia stanu zgodnego z prawem. O skuteczności podejmowanych sankcji w dużej mierze decydują także pozaekonomiczne uwarunkowania wewnętrzne. W przypadku wprowadzania sankcji przeciwko Stanom Zjednoczonym ich potencjalnie większa skuteczność wystąpi w przypadku braku konieczność uchwalania zmian przez Kongres USA.

W takim stanie rzeczy wysuwano postulaty reformy systemu egzekucji GATT 1947. Jednym z mankamentów usuniętych dopiero w ramach WTO była zasada konsensusu, która wymagała zgody wszystkich państw, łącznie z tym, przeciw któremu retaliacje miały być wymierzone. Sytuację tę zmieniły dopiero ustalenia Rundy Urugwajskiej. Proponowano także wprowadzenie prawa do wykonywania retaliacji automatycznych²⁸⁴. Kolejną słabością był brak terminów proceduralnych, które mogły być świadomie wydłużane. Udało się to znowelizować dopiero w Zasadach montrealskich, które stały się podstawą ustaleń proceduralnych rozstrzygania sporów w ramach WTO.

Pojawiały się także postulaty interpretacji lub nowelizacji przepisów pozwalające na bardziej skrupulatne egzekwowanie postanowień GATT. Jedną z takich możliwości mogło być kolektywne wykonywanie prawa do zawieszenia koncesji²⁸⁵. John H. Jackson twierdził, że przepisy GATT nie wykluczały takiej ewentualności²⁸⁶. Dyskutowano również nad zastąpieniem retaliacji poprzez zawieszanie koncesji w drodze nakładania grzywien (kar finansowych)²⁸⁷. Jednakże słusznie wskazywano na problem ograniczonych możliwości ich egzekwowania²⁸⁸.

Rozdział 4

Przesłanki zastosowania środków odwetowych w DSU

W prawie Światowej Organizacji Handlu zastosowanie środków odwetowych musi pozostawać w zgodzie z wymogami zawartymi w DSU.

Procedura rozstrzygania sporów była już przedmiotem analizy w polskiej literaturze z zakresu prawa międzynarodowego²⁸⁹. Niniejszy rozdział prezentuje jedynie wybrane aspekty, istotne dla problematyki środków odwetowych.

"Prokoncyliacyjny" charakter procedury wynika z jej celu, którym jest raczej zabezpieczenie korzyści wynikających z liberalizacji handlu niż bezwzględne egzekwowanie litery porozumień (zob. pkt 3.7, rozdział 9). Dlatego istotna jest prezentacja przesłanek materialnoprawnych mogących uruchomić procedurę prowadzącą do zastosowania środków odwetowych. Ważne są także niektóre aspekty formalnoprawne, jak zależność autoryzacji retaliacji od wcześniejszego stwierdzenia braku adekwatności środków implementacyjnych na podstawie art. 21 ust. 5 DSU (tzw. problem sequencing) czy arbitraż wyznaczający poziom retaliacji w przypadku sporu między stronami co do jego wysokości lub adekwatnego przedmiotu.