3.5.3. Artykuł XII - ograniczenia dla zapewnienia równowagi bilansu płatniczego

Przepisem dającym podstawę zastosowania alternatywnych wobec art. XXIII środków retaliacyjnych był także art. XII, dotyczący ograniczeń importowych wprowadzonych dla zapewnienia równowagi bilansu płatniczego. Podstawową przesłanką formalną wdrożenia ograniczeń było przeprowadzenie konsultacji z UKŁADAJĄCYMI SIĘ STRONAMI. Każda strona, która potrafiła wykazać, że ograniczenia były prima facie sprzeczne z postanowieniami art. XII, XIII lub XIV, mogła złożyć skargę UKŁADAJĄCYM SIĘ STRONOM. Jeśli stwierdzono, że ograniczenia były stosowane w sposób sprzeczny z tymi postanowieniami i miały niekorzystny wpływ lub stwarzały groźbę takiego wpływu na handel układającej się strony, należało zalecić zniesienie lub zmianę ograniczeń importowych. Jeśli ograniczenia nie zostały zniesione lub zmienione w terminie ustalonym przez UKŁADAJĄCE SIĘ STRONY, mogły one zwolnić układającą się stronę, która wszczęła postępowanie, z takich zobowiązań, wynikających z GATT, wobec układającej się strony stosującej ograniczenia, jakie uznały za słuszne w danych okolicznościach (art. XII ust. 4 lit. d GATT).

Możliwość zastosowania retaliacji na podstawie art. XII GATT nie została w praktyce wykorzystana. Tłumaczono to faktem, że postanowienia art. XII dostosowane były do reagowania w warunkach stałego kursu walutowego, podczas gdy większość państw zaczęła stosować kursy zmienne²²⁵. Ponadto mechanizmy konsultacyjne przewidziane w art. XII pozwoliły zapobiec konieczności wycofania koncesji. Ocena prawdziwości tej tezy nie jest łatwa, ze względu na fakt, że negocjacje były często prowadzone poufnie²²⁶. Jednak brak zastosowania środków odwetowych na podstawie art. XII potwierdza przypuszczenie o bardziej prewencyjnym niż sankcyjnym charakterze tego przepisu²²⁷. GATT daje możliwość stosowania innych środków prawnych, które pozwalają zachować bilans płatniczy (np. art. XIX). Istotną rolę odegrały także dobrowolne ograniczenia eksportu²²⁸. Z powyższych powodów art. XII GATT nie znalazł praktycznego zastosowania, teoretycznie mógł jednak stać się podstawą stosowania środków o charakterze retaliacyjnym, alternatywnych w stosunku do art. XXIII.

3.6. Renegocjacja zasad rozstrzygania sporów

Rezultatem szczątkowej regulacji mechanizmu rozstrzygania sporów była konieczność doprecyzowania zasad w drodze rozwijającej się praktyki i zwyczaju. System działał dość sprawnie w latach pięćdziesiątych XX w., kiedy tworzyła go stosunkowo nieduża grupa państw. Zjawiska takie jak utworzenie Wspólnot Europejskich, przystępowanie do GATT kolejnych państw-stron oraz przeobrażenia w strukturze przemysłu i handlu powodowały nieadekwatność systemu wynegocjowanego zaraz po II wojnie światowej. W rezultacie lata sześćdziesiąte stały się epoką erozji mechanizmu rozstrzygania sporów w ramach GATT²²⁹.

W kolejnej dekadzie nastąpił wzrost ilości spraw poddawanych procedurze rozstrzygania sporów głównie za sprawą zmiany polityki Stanów Zjednoczonych²³⁰. Wspólnoty Europejskie pierwszą skargę złożyły w sprawie DISC (Domestic International Sales Corporation), dotyczącej zwolnień podatkowych dla firm eksportowych²³¹. Samo osiągnięcie porozumienia w kwestii składu panelu zajęło trzy lata, a procedura była paraliżowana na wielu etapach. Wyraźną konkluzją płynącą z tej sprawy była konieczność przeprowadzenia reformy mechanizmu rozstrzygania sporów w ramach GATT²³².

Różnice w pojmowaniu funkcji mechanizmu rozstrzygania sporów uwidoczniły się podczas obrad w ramach Rundy Tokijskiej (1973-1979)²³³. Podczas gdy Wspólnoty Europejskie i Japonia broniły dyplomatycznego charakteru procedury, Stany Zjednoczone skłaniały się wyraźnie w stronę legalistycznego podejścia do sporów²³⁴ (por. pkt 3.7). Efektem obrad było skodyfikowanie Uzgodnienia w sprawie notyfikowania, konsultacji, rozstrzygania sporów i nadzoru (Uzgodnienie 1979) wraz z załącznikiem zatytułowanym "Uzgodniony opis zwyczajowych praktyk GATT w ramach rozwiązywania sporów"²³⁵. W przeciwieństwie do innych porozumień zawartych w ramach Rundy Tokijskiej w postaci "kodeksów", przepisy dotyczące rozstrzygania sporów zostały ujęte w formie uzgodnienia, którego status prawny był niejasny²³⁶. Uzgodnienie 1979 zakładało zakaz łączenia skarg i przeciw-skarg w różnych sprawach, obowiązek powołania panelu w ciągu 30 dni i wydania przez niego decyzji w "rozsądnym okresie"²³⁷. Zasadniczo nie uległ zmianie system egzekucji. W przypadku braku implementacji zaleceń strona skarżąca mogła skierować do UKŁADAJĄCYCH SIĘ STRON wniosek o podjęcie wysiłków celem znalezienia odpowiedniego rozwiązania, co mogło prowadzić do autoryzacji zawieszenia koncesji²³⁸.

Jednocześnie Runda Tokijska przyniosła "rozdrobnienie" regulacji rozstrzygania sporów poprzez wprowadzenie autonomicznych mechanizmów do nowouchwalonych kodeksów²³⁹. Skutkiem zmian było częstsze rozstrzyganie spraw w ramach mechanizmu GATT²⁴⁰. Wyzwaniem dla reformatorów w ramach kolejnej rundy miała być odpowiedź na pytanie o charakter prawny systemu rozstrzygania sporów GATT i w konsekwencji rozwiązanie takich problemów, jak automatyczny dostęp do procedury panelowej, opóźnienia w ustanawianiu paneli czy zasada konsensusu w przyjmowaniu raportów paneli i autoryzowaniu prawa do zawieszenia koncesji.

W rozpoczynającej Rundę Urugwajską Deklaracji z Punta del Este z 1986 r. negocjatorzy zapowiedzieli prace nad powołaniem bardziej efektywnego mechanizmu rozstrzygania sporów²⁴¹. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie charakteru procedury. Stany Zjednoczone tradycyjnie stały na stanowisku legalistycznym. To podejście tłumaczy się amerykańską kulturą prawną nastawioną na łatwy dostęp do procedur sądowych oraz zakotwiczeniem kwestii związanych z handlem międzynarodowym w Konstytucji Stanów Zjednoczonych²⁴². Podstawowym powodem była jednak wcześniejsza aktywna rola USA w negocjacjach tekstu GATT 1947, przez co normy prawa materialnego dobrze służyły amerykańskim interesom. Zainteresowanie skutecznym mechanizmem egzekucji ustalonych przepisów było więc zrozumiałe²⁴³.

Wspólnoty Europejskie zajęły odmienne stanowisko. Wynikało ono z ich późnego włączenia się w aktywne wykorzystywanie mechanizmu rozstrzygania sporów. Taki stan rzeczy związany był z przeobrażeniami w ramach samych Wspólnot: budowa własnego systemu prawnego z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości na czele, poszerzanie ich składu i nie zawsze łatwa do określenia wypadkowa interesów państw członkowskich w zakresie handlu międzynarodowego²⁴⁴. Ponadto Wspólnoty jako takie nigdy nie stały się oficjalnie stroną GATT, dlatego nie mogły korzystać z klauzuli praw nabytych (ang. grandfather clause) wynikającej z protokołu tymczasowego zastosowania i protokołów akcesyjnych. Nie brały także udziału w negocjacji GATT, a jego postanowienia nie odpowiadały w pełni ich interesom.

Zmiana stanowiska Wspólnot w latach osiemdziesiątych była wynikiem kilku czynników. Nastąpił wtedy ogólny zwrot polityki europejskiej w stronę mechanizmów sądowych na płaszczyźnie międzynarodowej. Mein- hard Hilf doliczył się przystąpienia w tamtym czasie do około czterdziestu umów międzynarodowych zawierających klauzule arbitrażowe lub inne formy sądowego rozstrzygania sporów²⁴⁵. Istniała także potrzeba odpowiedzi na legalistyczną postawę Stanów Zjednoczonych, a co istotniejsze, obawa przed sankcjami unilateralnymi na podstawie sekcji 301 amerykańskiej ustawy handlowej (pkt 11.2.3.1). Związanie Wspólnot zobowiązaniami prawa międzynarodowego mogło także stanowić argument dla ich instytucji w zmaganiach z wewnętrznymi tendencjami protekcjonistycznymi²⁴⁶.

W 1988 r. strony zdołały osiągnąć kompromis, czego przejawem było przyjęcie Decyzji o poprawkach z 1989 r., zwanej także Zasadami montrealskimi (Montreal Rules)²⁴⁷. Reforma wprowadzała ograniczenie okresu konsultacji do 60 dni, co miało zabezpieczać przed uchylaniem się od powołania panelu. Poprawiono i uszczegółowiono regulacje dotyczące zakresu składu paneli i podstaw prawnych ich decyzji, udziału stron trzecich w procedurze, a także etapów i terminów procedury panelowej. Istotne było wprowadzenie zasad nadzoru nad implementacją rozstrzygnięcia. Strona pozwana zobowiązana została do przedstawienia swoich zamierzeń w przedmiocie wdrożenia zaleceń. Radzie powierzono monitorowanie implementacji oraz obowiązek składania co pół roku raportów dotyczących wdrażania zaleceń²⁴⁸.

Występująca pod koniec lat osiemdziesiątych tendencja w kierunku legalizmu została utrzymana²⁴⁹. Jej zwieńczeniem było przedstawienie w grudniu 1991 r. Projektu aktu końcowego (tzw. Projekt Dunkela), zawierającego rezultaty negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej, gdzie znalazło się Uzgodnienie w sprawie zasad i procedur regulujących rozstrzyganie sporów na podstawie art. XXII i XXIII GATT²⁵⁰. Projekt uwzględniał już wszystkie najważniejsze elementy procedury późniejszego DSU w ramach WTO. Przewidziano powołanie Organu Rozstrzygania Sporów w miejsce Rad i Komitetów zajmujących się sporami w ramach poszczególnych porozumień. Wprowadzono zasadę negatywnego konsensusu, umożliwiając quasi-automatyczne prowadzenie kolejnych etapów procedury. Nad jednolitością orzecznictwa paneli i ich zgodnością z literą porozumień miał czuwać Organ Apelacyjny. Wprowadzono możliwość zawieszania koncesji i zobowiązań między sektorami i porozumieniami. Adekwatność środków odwetowych mogła być przedmiotem arbitrażu.

Nieznaczne zmodyfikowany Projekt Dunkela z 1991 r. został załączony do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu z 15 kwietnia 1994 r. jako Uzgodnienie w sprawie zasad i procedur regulujących rozstrzyganie sporów.