27

ЛЕКЦІЯ № 1

з дисципліни

«Адміністративне право»

Тема: Поняття адміністративного права. Сутність державного управління

Тема 1. Поняття адміністративного права.

Сутність державного управління

Навчальні та виховні цілі: Довести до студентів поняття адміністративного права, сутність державного управління для подальшого успішного вивчення курсу «Адміністративне право України».

Час – 2 години.

Навчальні питання:

1. Адміністративне право України як галузь права. Предмет, метод і система адміністративного права.

2. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права.

3. Сутність, основні риси та структура державного управління.

4. Принципи державного управління.

Навчально-методичне забезпечення:

1. Конституція України // Відом. Верх. Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.

2. Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1992. - № 10. - Ст.137.

3. Про громадські об'єднання: Закон України // Відомості Верховної Ради України. − 2013. − № 1. − Cт. 1.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України// Відом. Верх. Ради України. - 1997. - № 24. - Ст.170.

5. Про державну службу: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1993. - № 52. - Ст.490.

6. Положення про адміністративні комісії в УРСР // Відом. Верх. Ради УРСР. - 1988. - № 12. - Ст.318.

7. Про звернення громадян: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст.256.

8. Административное право России : учебник. − М. : ИКД „Зерцало-М”, 2012. − 752 с.

9. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. − Х. : Право, 2010. − 624 с.

10. Адміністративне право України : Академічний курс : підручник : у 2 т. / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К. : Юридична думка, 2004. – Т. 1. Загальна частина. – 584 с.

11. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. : у двох томах : Том 1. Загальна частина / Ред. колегія : В. Б. Авер’янов та ін. − К. : ТОВ „Видавництво „Юридична думка”, 2007. − 592 с.

12. Алфьоров С. М. Адміністративне право. Загальна частина : навч. посіб. / С. М. Алфьоров, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова, А. П. Купін. – К. : Центр учбової літератури, 2011. – 216 с.

1. Адміністративне право України як галузь права. Предмет, метод і система адміністративного права.

Адміністративне право – це найоб’ємніша, наймобільніша, найнестабільніша і найскладніша з усіх юридичних галузей. Немає такої сфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування, громадською організацією також будуються в рамках адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку, дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної та радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

Вже ст. 41 Особливої частини КпАП передбачає адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6 Цивільного кодексу прямо вказує на те, що захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження якого ґрунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює, змінює та припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62 ЦК).

З курсу «Теорії держави і права» відомо, що вся правова система поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) – державне, адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні аналоги;

2) спеціальні – земельне, фінансове, трудове, сімейне, кримінально-виконавче право;

3) комплексні – господарське, сільськогосподарське, природоохоронне, житлове, морське право тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх галузей права. Правові режими у інших галузей ґрунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У зв’язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, є сукупністю правових норм (правил поведінки), що регулюють певні суспільні відносини. Предмет правового регулювання галузі права, як відомо, становить група однорідних суспільних відносин; галузі права розрізняються, перш за все, за предметом.

Адміністративне право регулює відносини управлінського характеру, тобто відносини в сфері виконавчої діяльності держави.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй фундаментальній праці «Французьке адміністративне право» (М., 1988, с. 21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого загалом справедлива й для наших умов. Службова роль адміністративного права – юридичного «супутника» державного управління та виконавчої влади – зберігається в період реформування державних інститутів.

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою адміністративного права, а точніше – адміністративно-правових норм – держава впливає на суспільні відносини та перетворює їх на відносини державно-управлінські або на адміністративно-правові.

Адміністративне право як самостійна галузь права в ретроспективному аспекті має давню історію, оскільки бере початок з XVIII ст. В усі часи воно так чи інакше пов’язувалося з публічною владою держави, зі взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин [1, с. 7].

Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела – так званого “поліцейського права” (а саме, обмеженість питаннями охорони громадського порядку і громадської безпеки), адміністративне право, поряд з конституційним (державним), є класичним зразком галузі публічного – на відміну від приватного – права [5, с. 78].

Як і конституційне право, адміністративне право опосередковує функціонування публічної влади в державі. Водночас адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших правових актів держави [2, с. 15–22].

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, адміністративне право найтіснішим чином поєднане з виконавчою гілкою державної влади (хоча деякою мірою торкається й внутрішньої організації інших гілок).

Отже, адміністративне право – це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також, у процесі здійснення громадськими організаціями та їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень [3, с. 22].

Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи. Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу – воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право – це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу) [3, с. 23].

Предмет правового регулювання (предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини, які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права – це сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління. Для правильного визначення предмету адміністративного права необхідно окреслити коло суспільних відносин управлінського характеру, що підлягають адміністративно-правовому регулюванню, тобто відносин між:

– органами виконавчої влади, не підпорядкованими один одному (наприклад, між двома міністерствами);

– вищими й нижчими органами виконавчої влади (МВС України – УВС області);

– органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (Міністерство освіти України – вищий заклад освіти);

– органами виконавчої влади і недержавними організаціями (управління юстиції області – обласна колегія адвокатів);

– органами виконавчої влади і громадянами (місцева державна адміністрація – громадянин, який звернувся із заявою).

Отже, предмет адміністративного права складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої і різноманітної виконавчої та розпорядчої діяльності [3, с. 23].

Однак сферою діяльності органів виконавчої влади предмет адміністративного права не вичерпується, оскільки діяльність управлінського характеру певною мірою властива також іншим державним органам (прокуратурі, суду). У процесі діяльності цих державних органів також виникають управлінські відносини (наприклад, пов’язані з проходженням державної служби, з організацією роботи нижчих ланок, зі здійсненням контролю тощо). Ці внутрішньоорганізаційні відносини поряд із власне управлінськими відносинами також регулює адміністративне право.

Крім того, адміністративне право регулює суспільні відносини, що виникають під час здійснення деякими недержавними організаціями зовнішньовладних управлінських функцій (наприклад, діяльність народних дружинників, різних громадських інспекторів тощо), проте воно не зачіпає внутрішньорганізаційні відносини цих організацій .

Відносини, що становлять предмет адміністративного права чи адміністративно-правові відносини, можна визначити як стійкі правові зв’язки між суб’єктами й об’єктами публічного (в основному, державного) управління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм. Вони характеризуються такими особливостями:

– виникають у результаті управлінської діяльності з реалізації публічних, найчастіше державно-управлінських, інтересів;

– у них обов’язково бере участь суб’єкт, наділений державою відповідними управлінськими повноваженнями;

– для них, як і для управління взагалі, характерні владність і цілеспрямованість. Це відносини влади і підпорядкування;

– захищені правовими засобами, у тому числі й примусовими;

– завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави [6, с. 38].

Таким чином, предмет адміністративного права України охоплює:

а) сферу діяльності спеціальних суб’єктів – органів виконавчої влади – й управлінські суспільні відносини, які у зв’язку з цим виникають;

б) суспільні відносини, які виникають у зв’язку зі здійсненням іншими державними органами діяльності управлінського (внутрішньоорганізаційного) характеру;

в) суспільні відносини, які виникають у зв’язку зі здійсненням недержавними організаціями окремих функцій управлінського характеру.

Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права, під яким розуміється сукупність правових засобів (прийомів, способів) впливу на суспільні відносини.

Адміністративно-правовий метод регулювання – це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини [3, с. 23].

Адміністративному праву властивий власний метод регулювання суспільних відносин. Його специфіка визначається сутністю державного управління як юридично-владної діяльності. Якщо, наприклад, для цивільного права характерна рівність сторін у майнових відносинах, то для відносин, які регулюються адміністративним правом, навпаки, властива нерівність сторін. Суть цієї нерівності полягає в тому, що в управлінських відносинах завжди є суб’єкт і об’єкт управління; об’єкт підлягає суб’єктові. Адміністративно-правовому регулюванню властивий метод юридичного панування або владних приписів, які походять від правомочного суб’єкта управління. Ці приписи мають однобічний характер, у них виявляється воля суб’єкта управління. Завдяки цьому відносини управлінського характеру в науковій літературі часто називають відносинами влади й підпорядкування [3, с. 23].

Владність адміністративно-правового методу регулювання виявляється найбільш чітко не стільки в організаційній підпорядкованості однієї сторони іншій, тому що вона не завжди передбачається (наприклад, інспектор ДАІ – водій), скільки в однобічності й обов’язковості приписів суб’єкта управління.

Наявність у адміністративного права власних предмета і методу регулювання визначає його самостійність в системі права. Разом з тим ця самостійність, відокремленість відносна, оскільки правова система відзначається єдністю. Тому адміністративне право тісно пов'язане з іншими галузями права – конституційним, цивільним, трудовим, фінансовим, кримінальним та ін.

В основу систематизації адміністративного права покладено масштабність адміністративно-правових норм, виділення в них загального і особливого. Система адміністративного права – це внутрішня будова галузі, яка відображає послідовне розміщення елементів, що її утворюють, - адміністративно-правових інститутів і норм, їх єдність і структурний взаємозв’язок [7, с. 38]. Вона складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціальної.

Загальна частина об’єднує норми, що закріплюють основні принципи управління, правове становище суб’єктів, форми і методи їх діяльності, адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному управлінні.

Особлива частина – норми, що регулюють управління народним господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв’язком тощо.

Спеціальна частина поєднує нормативний матеріал та теоретичні положення, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб’єктів управління. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю та ін.

Структурні складові адміністративного права розрізняють за таким критерієм, як правова природа норм, і виділяють такі правові інститути:

• інститут державної служби;

• інститут адміністративної відповідальності;

• інститут місцевого самоврядування;

• інститут адміністративної деліктології;

• адміністративно-процесуальний інститут;

• дозвільний інститут, інститут ліцензування та ін. [6, с. 39].

Адміністративне право можна розглядати не тільки як галузь права, а й як правову науку та навчальну дисципліну.

Якщо адміністративне право як галузь єдиної системи права має предметом правового регулювання певну частину суспільних відносин, то предметом адміністративно-правової науки є саме адміністративне право як галузь права. Наука адміністративного права є системою теоретичних поглядів, правових ідей, понять, а також знань про закономірності адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Адміністративне право як навчальна дисципліна покликане дати курсантам, студентам, слухачам знання про адміністративне право як галузь права, а також основні поняття, вироблені наукою адміністративного права.