17.2. Новые инструменты регулирования международных отношений

Новая геометрия международных отношений потребовала создания и

новых методов их построения и регулирования. Об этом в начале 1970-х годов

задумывались многие политики и политологи на Западе. Размышления о том,

как следует выстраивать новую внешнюю политику США на 1970-е годы,

содержались, например, в вызвавшей широкий отклик в американских

политических кругах книге «Повестка дня для нации» (Agenda for the Nation),

выпущенной Брукингским институтом — одним из ведущих мозговых центров

американской политической мысли. Главный смысл рекомендаций

большинства авторов сборника состоял в том, что Америка должна более искусно

применять свои уменьшавшиеся ресурсы на международной арене и соразмерять

свои внешнеполитические амбиции с новым соотношением сил в мире.

Администрация Р. Никсона, пришедшая в Белый дом в 1969 г., во многом

использовала эти рассуждения. В те же годы профессором Колумбийского университета

(впоследствии — помощником президента США по вопросам национальной

безопасности) 36. Бжезинским была выдвинута идея «трилатерализма», то

есть согласования подходов к важнейшим политическим и экономическим

проблемам развитых стран Северной Америки, Западной Европы и Японии

на базе совместно выработанных консенсусных решений. Он предложил

проект «широкой координации и взаимодействия основных индустриально

развитых стран» при ведущей роли Соединенных Штатов. Первым шагом на

пути осуществления проекта должно было стать формирование «сообщества»,

охватывающего государства по обе стороны Атлантики, в которое затем

предполагалось включить Японию. Речь шла о переходе от формальных союзов к

определению общих для трех центров капиталистического мира целей и о

создании механизма координации политики участников «трехсторонней»

системы, с тем чтобы три центра влияния в западном мире — как это

декларировалось в заявлении о создании комиссии — «воздерживались от односторонних

действий, несовместимых с их взаимозависимостью». Эта концепция

исходила из ведущей роли Соединенных Штатов в «управлении взаимозависимым

миром» вследствие их более высокого военного и экономического потенциала

и меньшей по сравнению с Западной Европой и Японией зависимости от

поставок сырья и энергоресурсов.

В 1973 г. Д. Рокфеллером и 36. Бжезинским была создана «трехсторонняя

комиссия» — неправительственный политико-исследовательский центр,

объединяющий свыше 200 видных представителей делового мира, академических

кругов, руководства средств массовой информации США и Канады,

западноевропейских государств и Японии. Первая встреча руководителей комиссии

проходила в октябре 1973 г. в Токио, что должно было символизировать роль

Японии как растущего мирового центра силы и влияния. На ней было решено

не привлекать к ее деятельности лиц, занимающих политические посты. В

состав «трехсторонней комиссии» в разное время входили будущие американские

президенты: Дж. Картер, Дж. Буш-старший, Б. Клинтон. Приходя в Белый дом,

они приводили на ключевые посты в администрации США своих коллег по

комиссии, таких как 36. Бжезинский, С. Вэнс, Э. Янг, Б. Скоукрофт, Л. Иглбергер

и др. После своего ухода в отставку в работе «трехсторонней комиссии»

принимали участие такие видные политики, как Я. Накасонэ, В. Жискар д'Эстен и др.

Будучи своеобразным экспертным советом, комиссия основной целью

своей деятельности считала достижение стратегического консенсуса,

основанного на факторе трехстороннего согласия. При ее создании ставилась задача

всемерно содействовать тесному сотрудничеству правящих кругов стран Запада

в целях предупреждения кризисных явлений в экономической, социальной и

политической жизни этих стран, разрабатывать предложения правительствам

по крупномасштабным политико-экономическим проблемам (общая

стратегия в области энергетики, перестройка международной валютно-финансовой

системы, условия международной торговли и др.), а также относительно

политического курса, который могли бы проводить эти государства на международной арене, особенно в отношениях с развивающимися и социалистическими

странами. Замысел идеологов «трилатерализма» предусматривал в конечном

итоге формирование новой интегрированной мировой системы, базой

которой была бы капиталистическая экономика. Рекомендации «трехсторонней

комиссии», которая продолжает действовать до настоящего времени, не

только представляют собой ответы на текущие или ближайшие вопросы, стоящие

перед правительствами государств, входящих в это сообщество, но и содержат

предложения относительно политики этих стран в среднесрочной и

долгосрочной перспективе.

Документы комиссии внимательно изучаются в правительственных и

деловых кругах ведущих развитых стран; ее рекомендации зачастую становились

основой принятия крупных экономических, социальных и политических

программ. Среди вопросов, рассматривавшихся комиссией, и выпущенных ею

документов следует выделить прежде всего обращение к проблемам

стабильности функционирования глобальной рыночной экономики: энергоресурсы и

свобода доступа к ним, промышленная политика, взаимоотношения

работодателей и работников, условия международной торговли, наука и технологии.

Однако комиссией обсуждались не только вопросы сохранения стабильности

мирового капиталистического рынка. Она много занималась проблемами

взаимоотношений Север—Юг, международной задолженности и др. Заметное

место в деятельности «трехсторонней комиссии» занимала и разработка

подходов к решению военно-политических глобальных и региональных проблем:

реформирование международных институтов, расширение взаимоотношений

между Западом и Востоком, безопасность в Восточной Азии, проблема

мирного урегулирования на Ближнем Востоке и др.

Комиссия функционирует по региональному принципу с небольшим

количеством административного персонала, осуществляющего координацию

ее деятельности. Во главе каждой региональной группы стоят председатель

и его заместитель. Руководство повседневной деятельностью

осуществляется тремя региональными директорами. Общее управление находится в

руках Исполнительного комитета. В комиссии есть различные степени

членства — официальное и неофициальное. Наверху организационной иерархии

находится группа «установленных патриархов»: высокопоставленные

политики, крупнейшие банкиры и главы корпораций, ведущие ученые и влиятельные

юристы-практики.

В плане практической политики строительством новых отношений со

своими ведущими партнерами начала заниматься администрация Р. Никсона, в

первую очередь помощник президента по национальной безопасности Г.

Киссинджер. В 1973 г. им была инициирована разработка проекта «новой

атлантической хартии», основной задачей которой должна была стать оптимизация

взаимоотношений между США и государствами Западной Европы.

Декларируя необходимость построения новых, более равноправных

трансатлантических отношений, Г. Киссинджер тем не менее настаивал на сохранении за Со-

единенными Штатами функций «глобального лидерства» и «глобальной

ответственности» в международных делах, в то время как западноевропейские

партнеры должны были осуществлять региональные функции, подчиненные

«глобальным» интересам. В перспективе, по замыслу Г. Киссинджера, к

«атлантическому сотрудничеству» должна была на аналогичных условиях

подключиться и Япония.

Идеи Белого дома о таком разделении ответственности весьма скептически

восприняли в Западной Европе, которая, несмотря на известные различия в

позициях государств—членов ЕЭС, все же сумела выработать известную

декларацию «Об облике Европы», одобренную на встрече глав государств и

правительств ЕЭС в декабре 1973 г. Смысл противоречий между

западноевропейцами и американцами состоял в том, что партнеры по обе стороны Атлантики

по-разному видели свои роли в международных отношениях. Для Западной

Европы (и эту позицию наиболее горячо отстаивала Франция) при

безусловном признании важности сохранения тесных военно-политических связей с

США приоритетным являлось сохранение и укрепление своих позиций в

экономической и финансовой областях. В результате активного американского

давления на правительства отдельных стран—членов ЕЭС Соединенным

Штатам удалось добиться того, что весной 1974 г. министры иностранных дел ЕЭС

согласились с тем, что консультации Сообщества как единой организации с

США не будут носить обязательного характера. Вопрос о целесообразности

проведения консультаций должен будет решаться в каждом случае отдельно.

Это давало возможность — при отсутствии единого похода

западноевропейских государств к тем или иным проблемам — ведения Вашингтоном дел с

каждым из них на двусторонней основе. Результатом многомесячной

дипломатической активности правительств США и западноевропейских стран стало

подписание в Брюсселе в июне 1974 г. Декларации об атлантических

отношениях. В ней провозглашались «единство и неделимость общей обороны»,

подчеркивалась «незаменимость» американского вклада в виде ядерных сил США

и присутствия в Европе обычных войск, а также важность

западноевропейского вклада. Брюссельский документ отразил сложившееся соотношение сил

между США и Западной Европой. Благодаря его компромиссному характеру

удалось зафиксировать во взаимоприемлемом виде американское лидерство, с

одной стороны, и усиление роли стран Западной Европы — с другой, а также

сохранить Атлантический союз.

Однако и в дальнейшем отношения между партнерами продолжали

оставаться непростыми. Наибольшие трудности возникали в валютно-финансовой,

экономической, торговой и других сферах. В США вводились торговые

барьеры для широкого круга западноевропейских товаров. Вашингтон навязывал

партнерам «добровольные» ограничения на их поставки стали, телевизоров,

автомобилей, текстиля. Поступление сельскохозяйственной продукции

лимитировалось разного рода квотами, таможенными правилами и «санитарными»

барьерами.

Формальной или, точнее говоря, полуформальной структурой,

призванной координировать отношения Запад—Запад (отношения трех центров силы

развитого мира), стали совещания глав государств и правительств «Большой

семерки», начало которым положила встреча, проведенная по инициативе

президента Франции Валери Жискар д'Эстена в Рамбуйе в ноябре 1975 г. В

совещаниях принимают участие руководители семи ведущих промышленно

развитых стран: США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, Италии

и Канады, а также председатель Комиссии Европейских сообществ. (Первая

встреча проходила в составе шести участников, в 1976 г. принять участие в

дискуссиях был приглашен также премьер-министр Канады, а председатель

Комиссии Европейских сообществ был включен в состав участников с 1978 г.)

На первом этапе встречи носили характер обмена мнениями в основном по

энергетическим, торговым и валютным вопросам. Большое место занимали

вопросы выработки стратегической программы в области энергосбережения,

что имело особое значение практически для всех экономически развитых

стран. Предметом достаточно острых дискуссий стали проблемы, связанные с

состоянием и перспективами развития международных валютных рынков, что

было чрезвычайно актуально после краха Бреттон-Вудской системы. Много

внимания уделяли лидеры Запада и состоянию взаимной торговли. Здесь, как

правило, объектом критики становилась Япония, которая, как представлялось

западноевропейцам и американцам, вела несправедливую торговую

политику, уделяя первостепенное внимание стимулированию экспорта, и не

открывала в достаточной мере собственный внутренний рынок для своих ведущих

партнеров (особенно характерна в этом отношении была встреча «семерки» в

Венеции в 1980 г., где участники выступили с осуждением «несправедливой

торговой практики»).

Постепенно, однако, участники совещаний «семерки» расширяли круг

обсуждаемых вопросов. Неразделимость экономических и политических

проблем предопределила эволюцию этих форумов. К тому же в начале

1980-х годов произошла смена участников совещаний. И если В. Жискар

д'Эстен и Г. Шмидт до прихода на высшие посты в своих странах уже имели

солидный опыт и глубокое понимание валютно-финансовых и

экономических проблем (оба были в свое время министрами финансов), то новым

лидерам эта сфера была знакома существенно меньше. В качестве пробного шара

для расширения спектра дискуссий была выдвинута внешне скорее не

политическая, а гуманитарная проблема, имевшая, однако, явный политический

подтекст. К токийскому саммиту 1979 г. премьер-министру Японии было

предложено подготовить сообщение о проблеме беженцев из Вьетнама и

Кампучии. Тем самым лидеры «Группы семи» как бы одновременно убивали

двух зайцев: они подключали Японию, не участвовавшую ранее в

многосторонних консультациях по вопросам политики и безопасности, к обсуждению

этих проблем, а с другой стороны — распространяли спектр обсуждавшихся

вопросов на проблемы чисто политического свойства. На встрече «семерки»

в Венеции в 1980 г. уже активно обсуждалось положение в Афганистане

после ввода туда советских войск, ситуация в Иране после происшедшей там

«исламской революции», проблемы Ближнего Востока. В 1980-х годах

обсуждение политических проблем на форумах лидеров «семерки» становится

регулярной практикой. Начиная со встречи в Оттаве (1981 г.) неизменной

темой дискуссий стала проблема отношений Запад—Восток. Так, в Версале

в июне 1982 г. было сделано заявление «Большой семерки» о возможности

ограничения кредитов социалистическим странам.

Переломным моментом в деятельности «семерки» можно считать встречу

в Вильямсберге (США) в 1983 г., на которой было принято первое в истории

этих форумов военно-политическое заявление — «политическая декларация

по вопросам безопасности». В ней участники заявили, что «безопасность

наших стран неделима и должна решаться на глобальной основе», формулируя

тем самым глобальное восприятие безопасности всеми участниками встречи.

Таким образом, и правительство Я. Накасонэ как бы подключалось к общей

стратегии безопасности, отходя от традиционно осторожного подхода Японии

к многосторонним заявлениям в этой области. На саммите в Токио (1986 г.)

была принята декларация о «международном терроризме», в которой резко

осуждалась политика ряда режимов этого региона. Столь же резко

высказались участники «семерки» и в связи с событиями 4 июня 1989 г. на площади

Тяньаньмэнь (разгоном китайскими властями студенческих демонстраций).

Парижская встреча призвала все государства, выступающие за права человека,

ввести жесткие санкции против КНР. Сами же страны «семерки» заявили о

прекращении выдачи государственных кредитов Пекину и ужесточении

торговой политики.

Среди глобальных вопросов, обсуждавшихся «семеркой», важное место

занимали такие проблемы, как международный терроризм, распространение

наркотиков, сохранение экологической системы, свобода

международного судоходства, международная задолженность беднейших стран, борьба со

СПИДом и др.

В исторически поворотный момент окончания холодной войны на

Лондонской встрече 1991 г. «семеркой» принимается декларация «Укрепление

мирового порядка», в которой ставились все важнейшие мировые

политические проблемы — от Ирака до советских реформ. Этот документ, как отмечала

«Интернешнл гералд трибьюн», напоминает решение «исполнительного

совета директоров, который сообщает миру не только то, что он решил, но и что

следует делать остальным для всеобщей пользы».

Политика перестройки, проводимая в СССР, вызывала живейший

интерес среди лидеров «Группы семи», и практически каждая встреча второй

половины 1980-х годов откликалась на эти процессы. Совещание в Венеции

(1987 г.) приняло документ «Об отношениях между Востоком и Западом», в

котором, демонстрируя интерес к процессам перемен в Советском Союзе,

участники вместе с тем призвали «проявлять бдительность» в отношении

его политики. Следующая встреча, в Торонто (1988 г.), констатировала, что

советские реформы дают «возможность снизить уровень недоверия и

укрепить доверие», и выразила готовность «позитивно реагировать на подобные

процессы». Советское руководство посчитало возможным отреагировать на

проявленный интерес: М. С. Горбачев обратился с письмом к

председателю следующего саммита — президенту Франции Ф. Миттерану, в котором

по существу заявил о желании СССР вступить в диалог с «Группой семи».

И хотя парижская встреча обратила больше внимания на процессы,

происходившие в то время в государствах Восточной Европы, в ее документах

нашла отражение готовность держать дверь открытой для будущего диалога с

Москвой, который состоялся два года спустя на встрече «семерки» в Лондоне

(следует, правда, отметить, что прямой диалог с советской стороной

предполагал не совместное обсуждение глобальных экономических и политических

проблем, а лишь взаимное информирование друг друга)1.

Роль встреч «Группы семи», несомненно, очень велика. Многие

оценивают их как системообразующее ядро нового мирового порядка, как

мировой регулятивный центр. Действительно, немалое число из обсуждавшихся

на встречах вопросов было практически реализовано в виде подписанных

позднее соглашений, таких как соглашение Плаза 1985 г. и Луврское

соглашение 1987 г. о стабилизации валютных курсов. В ряде случаев

договоренности, принятые на встречах, реализовывались в виде создания специальных

органов: Берлинская группа (США, Великобритания, ФРГ, Франция),

Намибийская группа (Берлинская группа плюс Канада), Версальская группа по

валютно-финансовым вопросам, или, как ее иногда называют, «Группа пяти»

(США, Великобритания, Франция, ФРГ и Япония). Однако главной

характерной чертой этих совещаний с самого начала было стремление придать им

максимально неформализованный характер, избегать превращения в

«мировое правительство». Поэтому принимаемые на встречах документы —

экономическая и политическая декларации, коммюнике, специальные заявления

по отдельным вопросам — носят не обязательный к исполнению, а

рекомендательный характер. Участники встреч, как отмечала газета «Генераль-

анцайгер», «не принимают решения. Они дают сигналы». Другое дело, что

эти «сигналы», одобренные руководителями ведущих индустриальных

государств, становятся руководством к действию благодаря широте полномочий

участников совещаний.

Можно сказать, что развитые страны Запада, оценив возникавшие угрозы

их интересам, сумели найти на них адекватные ответы и создали в середине

1970-х годов достаточно эффективные структуры (кстати, успешно действу-

ющие и в настоящее время), позволявшие им в условиях продолжавшегося

жесткого биполярного противостояния избежать размывания западной

солидарности, скатывания к деструктивному национализму. И хотя

существование этих структур не исключало временами весьма острых столкновений

между представителями Запада по таким вопросам, как, например, противоречия

между США и странами Западной Европы по совместному с СССР проекту

«газ—трубы», проблемы аэрокосмической отрасли, франко-американские

разногласия в области валютной политики и др., все же превалирующей

тенденцией было стремление к нахождению общих подходов к проблемам,

стоявшим перед промышленно развитыми странами как системообразующей

формацией.