2.2. Тенденції взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

Відносини органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади як провідниками державної політики на місцях правомірно розглядати як важливий і необхідний канал впливу держави на систему місцевого самоврядування в країні, як механізм взаємодії державної політики з місцевими інтересами, репрезентантами яких виступають органи місцевого самоврядування. Саме в ході цих відносин відбувається своєрідне наближення держави до її громадян, «заземлення» загальнодержавних справ та інтересів, їх адаптація до локальних умов.

Світовий і вітчизняний досвід вказує на те, що оптимальність і демократизм механізму взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування досягається тоді, коли система місцевого самоврядування розглядається не як придаток державних органів, нижня ланка в їх ієрархії, а як відносно самостійна система публічної влади, відокремлена від цієї ієрархії. Все це об'єктивно зумовлює існування теоретичної і практичної проблеми визначення і правового регулювання всього комплексу різноманітних відносин, що реально існують між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Ці відносини складаються в ході реалізації наданих згаданим органам функцій і повноважень, а це зумовлює специфіку включення обох згаданих підсистем до державного механізму та їх особливу роль і місце в ньому.

Матеріальною основою цих відносин виступають відповідні муніципальні утворення. Саме в межах їхньої території розгортаються відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, реалізуються їхні повноваження. Функціонально-змістовне наповнення цим відносинам надають функції та повноваження відповідних органів - органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

У поєднанні з конкретним суб'єктним складом всі різнопорядкові відносини між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади синтезуються в загальний комплекс суспільних відносин та піддаються владно-організуючому впливові з боку держави як центру, осердя управління суспільством [19, c. 195].

Важливе значення має насамперед правове регулювання зазначених відносин, адже саме воно стабілізує та типізує їх, узагальнює накопичений досвід, відсікає небажані та шкідливі прояви діяльності тощо. Об'єднання цих правовідносин в єдиний блок та доцільність його системного аналізу у зв'язку з управлінськими та юридичними особливостями функціонування виконавчої влади та системи місцевого самоврядування в Україні зумовлено такими обставинами.

По-перше, спільний локальний територіальний характер діяльності згаданих систем влади. Вони утворюються і діють на одній території, яка територіально обмежує сферу їх компетенції і відповідно зумовлює їх тісну співпрацю.

По-друге, обов'язковий характер їх формування, тобто їх утворення не є факультативним, а прямо передбачено відповідними законодавчими актами, і в першу чергу Конституцією України, як важливий елемент здійснення влади народом та від імені народу на місцях. Це вказує також на обов'язковий характер взаємовідносин відповідних державних та самоврядних органів між собою.

По-третє, саме держава передбачає відповідні напрями та завдання у спеціальних законодавчих актах та відповідним чином орієнтуючи правотворчу та правозастосовчу діяльність самоврядних органів та місцевих органів виконавчої влади.

По-четверте, правотворча компетенція органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, зокрема, необхідність видання правових актів, які є однаково обов'язковими для виконання всіма суб'єктами права на відповідній території.

По-п'яте, характер взаємовідносин між згаданими органами прямо впливає на стан забезпеченості прав і свобод територіального колективу, члени якого проживають у межах даної території (територіальна громада чи кілька громад). У такій взаємодії прямо зацікавлені самі територіальні громади [22, c. 14-15].

Наведені характеристики особливостей взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади дають змогу дійти висновку про перманентний характер їх взаємовідносин, їх об'єктивний та закономірний характер, про те, що це складна система суспільних відносин, які виникають, змінюються і припиняються на місцевому територіальному рівні, як правило, стосуються переважно інтересів місцевих територіальних колективів, з різним ступенем деталізованості врегульовуються, охороняються і захищаються державою у відповідних законодавчих актах та набувають різних організаційно-правових форм. їх розрізнення можна проводити на підставі різних об'єктивних і суб'єктивних критеріїв, які допомагають глибше пізнати сутність зазначеного комплексу правовідносин та виявити різні його елементи.

Основним моментом, що обумовлює зміну специфіки цих відносин, є різне законодавче визначення ступеня самостійності системи органів місцевого самоврядування і, відповідно, співвідношення з ними повноважень місцевих органів виконавчої влади. У цьому виявляється ставлення держави до місцевого самоврядування, реальний рівень її довіри до його розвитку та здатності забезпечувати населення належним комплексом соціальних та адміністративних послуг, діючи в межах вимог чинного законодавства України.

На механізм взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями безпосередньо впливають і інші як об'єктивні, так і суб'єктивні чинники.

До об'єктивних чинників належать такі:

• особливості структурної побудови зазначених органів публічної влади на місцях;

• специфіка компетенції кожного рівня органів місцевого самоврядування, а також місцевих державних адміністрацій;

• відмінність прав і обов'язків структурних елементів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів;

• територіальні межі здійснення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

• форми та методи діяльності цих органів, у тому числі існуючі способи впливу зазначених органів на об'єкти управління;

• особливості контролю за їх діяльністю та існуюча юридична відповідальність органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

• рівень фінансово-матеріальної незалежності самоврядних органів.

До суб'єктивних чинників слід зарахувати такі:

• рівень конфліктності у взаємовідносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями в межах тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці;

• схильність керівників самоврядних і державних органів до розв'язання спірних питань у взаєминах відповідних органів на основі консенсусу чи конфліктної моделі поведінки, суб’єктивне розуміння меж компетенції та розмежування предметів відання відповідних органів. Наведені дві характеристики відбивають деякі об'єктивні характеристики соціальних відносин взагалі, зокрема свідомість, цілеспрямованість, суб'єктивні вольові начала, які передбачають вибір методів, форм і змісту взаємодії;

• особливості соціально-економічної та політичної ситуації в межах конкретного регіону чи населеного пункту, а також країни в цілому;

• умови розвитку правової системи країни, зокрема правовідносини, що складаються у сфері управління та здійснення публічної влади [15, c. 50-51].

Цим відносинам об'єктивно притаманні такі риси та характеристики:

• права та обов'язки суб'єктів цих відносин пов'язані із здійсненням публічної влади на локальному територіальному рівні. Компетенція їх значною мірою перетинається, стосується ідентичних груп питань та відповідних суспільних відносин. Це об'єктивно також зумовлює спільні ознаки у здійсненні владно-організуючого впливу на зазначені сфери з боку органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій як у ході їх взаємодії, так і в ході відокремленого здійснення їх функцій і повноважень, закріплених законом;

• суб'єкти цих відносин не пов'язані ієрархічною субординацією та іншими вертикальними зв'язками (виняток тут, очевидно, складають лише відносини, пов'язані із здійсненням делегованих повноважень, а тому вони заслуговують окремого предметного аналізу);

• відносини виникають як за ініціативою сторін (договірний або диспозитивний елемент), так і мають значний ступінь обов'язковості (імперативності), тобто моменти імперативності та диспозитивності обов'язково поєднуються у реальному розмаїтті існуючих відносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування;

• у ході цих відносин приймаються обов’язкові для виконання на відповідній території правові акти, реалізація яких рівною мірою забезпечується силою державного примусу; в силу спільної територіальної межі дії зазначені правові акти мають прийматися в особливому, встановленому законодавством порядку та в межах повноважень відповідного органу влади;

• розв'язання спірних питань між обома системами публічної влади здійснюється не в звичайному адміністративному порядку, а в судовому (виняток тут, очевидно, становитиме випадок з делегуванням повноважень);

• хоча відносини між згаданими органами є владними відносинами, пов'язаними з реалізацією публічної влади, в них присутня рівність сторін, що не є характерним, зокрема, для адміністративно-правових відносин; управлінська діяльність не ґрунтується тут на засадах домінування одного органу над іншим. Момент примусовості у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій відсутній. Тому можна говорити про відсутність моделі жорсткого адміністративного контролю чи опіки адміністративних органів над самоврядними;

• за своєю суттю відносини виступають як організаційні, вони прямо пов'язані з функцією правозастосування.

Ці відносини ґрунтуються на деяких спільних принципах, зокрема підзаконності, народовладдя (демократизму), поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів, відповідальності перед державою, поєднання колегіальності та одноособовості, законодавчо визначеної компетенції, що означає позитивний принцип регламентації: «дозволене все, про що прямо сказано в законі», на відміну від приватноправового підходу «дозволене все, що прямо не заборонене» [14, c. 79-80].

Конституційна модель взаємовідносин місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування є невід'ємним атрибутом держави, публічної влади, виступає засобом пов'язаності діяльності державної влади конституційними нормами та процедурами. Ця модель також виступає як сукупність (система) певних юридичних принципів і норм, що втілюють нормативно-бажаний рівень функціонування низки важливих суспільних відносин у сфері здійснення державно-владної діяльності та у сфері функціонування системи місцевого самоврядування як доповнюючого державну владу компонента у сфері реалізації публічної влади.

Такі відносини виступають як особливі, організовані державно-правовими способами механізми взаємодії, що втілюють змістовну сторону організації та діяльності самоврядних і державних органів на місцевому рівні та регулюються нормами Конституції України. Зазначені взаємовідносини відбивають також правову природу і специфіку призначення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Цільові функції обох названих систем управління визначені Конституцією України досить чітко та з достатнім рівнем конкретизації наданих державою повноважень.

Аналіз обсягу і специфіки конституційного регулювання взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями вказує на те, що масштаби прямого конституційного регулювання зазначених питань мають у цілому досить обмежене предметне поле, охоплюючи проте різноманітні питання (бюджетні питання, концепція делегування повноважень, деякі контрольні функції тощо).

Ухвалюючи Конституцію України, законодавці фактично обійшли увагою більшість найгостріших проблем взаємодії згаданих органів, залишивши розв'язання цих проблем на потім - на рівні поточних законів. Тому об'єктивна потреба врегулювання більшості проблем, що виникають у сфері взаємовідносин і взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади на місцях, вимагає детальної регламентації відповідних суспільних відносин на рівні звичайних законів, необхідність прийняття яких прямо передбачено Конституцією України. Саме вони повинні достатньо повно і вичерпно унормувати всі правовідносини, що складаються у сфері взаємодії самоврядних органів з місцевими державними адміністраціями, відобразивши, разом з тим, відправні змістовні засади, закріплені в Основному Законі України.

Аналіз законодавчого механізму регулювання комплексу згаданих відносин свідчить про відсутність єдиного законодавчого акту, що вичерпно регулював би їх, а також про розпорошеність законодавчого регулювання. Разом з тим, основний блок відповідних норм міститься у двох провідних статусних законах, що регулюють порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, - у Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) та «Про місцеві державні адміністрації» (1999 p.) [8, c. 5-6].

На основі проведеного наукового аналізу можна констатувати недостатність, неповноту та суперечливість зазначеного механізму, відсутність у ньому ряду необхідних правових норм. Найсуттєвіші проблеми законодавчого механізму, який регулює відносини двох означених систем публічної влади, - це недостатня врегульованість процедур делегування повноважень та їх здійснення, управління комунальною та державною власністю на локальному рівні, бюджетних взаємовідносин, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями в містах, що мають спеціальний конституційний статус (Київ та Севастополь).

Потребують, зокрема, прийняття Закони «Про статус міста-героя Севастополя», «Про управління об'єктами комунальної власності», а також суттєві зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України - місто-герой Київ» та ін. їх прийняття повинно бути синхронізоване у зв'язку з необхідністю прискорення адміністративної та муніципальної реформ, які мають перетворити насамперед органи місцевого самоврядування на дієздатні та ефективні структури публічної влади на місцях, здатні забезпечити місцеве населення необхідним комплексом адміністративних та соціальних послуг.

Розділ 3. Проблеми та перспективи статусу місцевих державних адміністрацій