1.3. Місцеві державні адміністрації та розвиток суб'єктів господарювання

Місцеві державні адміністрації, їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні і перед Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні йому. Конституція дозволяє Кабінету Міністрів, який пропонує Президенту України кандидатури голів місцевих державних адміністрацій, формувати свої регіональні команди. Але через неполітичний характер Кабінету Міністрів він не дбає про створення в регіонах команд своїх однодумців. Кабінет Міністрів заслуховує звіти місцевих державних адміністрацій, їх голів, а також проводить перевірки їх діяльності. На пропозицію Уряду Президент України може звільнити будь-якого голову місцевої державної адміністрації, а також скасувати його будь-який акт. Отже, відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями опосередковуються Президентом України, якому належить роль політичного арбітра у конфліктах між ними. Зрозуміло, це не значить, що місцеві державні адміністрації можуть переконати Президента України змістити Кабінет Міністрів. Але той факт, що глава держави втручається у відносини Уряду з підпорядкованими йому адміністраціями, робить ці відносини для останніх більш ліберальними.

Намітилась тенденція призначення на високі урядові посади представників обласних державних адміністрацій. Таким чином, місцеві державні адміністрації стають кузнями кадрів для урядових структур.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про. виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини місцевих державних адміністрацій з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади згідно із Законом є у значній мірі партнерськими. Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Реформування в системі органів виконавчої влади, як зазначає В. Авер'янов, передбачає, перш за все, зміну структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та відповідним скороченням їх чисельності. Тому суттєвої зміни потребує вся система місцевих органів виконавчої влади [11, c. 201-202].

Розгалужена система територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що функціонує нарівні з місцевими державними адміністраціями, які також мають складну структуру, відсутність чіткого розподілу функцій між цими органами призводить до дублювання споріднених функцій. Виникає ситуація, коли один і той самий орган здійснює і стратегічне планування, і виконавчу, і контрольно-наглядову діяльність. Функції державного управління виявляються занадто централізованими. У зв'язку з цим необхідно значно спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури. Разом із тим необхідною умовою забезпечення ефективного регіонального управління є запровадження повноцінного регіонального самоврядування. Слід надати районним і обласним радам право утворювати власні виконавчі органи, суттєво розширити їх повноваження та віднести до їх відання найважливіші питання регіонального управління. У цьому плані актуальним питанням залишається координація відносин між місцевими органами виконавчої влади (держадміністраціями) та органами місцевого самоврядування. Попри позитивний досвід гармонізації відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [10, с. 40-44], не всі проблеми в даній сфері вирішені. З одного боку, суттєвою проблемою залишається питання делегування повноважень, а з іншого - загрозою місцевому самоврядуванню є намагання органів державної влади втягти їх у політичне протистояння [11, с. 135], штучно політизувати процеси місцевого управління.

На думку М. Воронова та В. Скрипничука, роль органів місцевого самоврядування в організації життя населення територій має поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. Це, у свою чергу, вимагає, щоб конституційна, адміністративна реформи були повними, всебічними, матеріально та фінансово забезпеченими, пов'язаними з упорядкуванням чинного законодавства. Як зазначає В. Кампо, така система управління на місцях має бути збалансованою; в ній неможливі елементи дублювання, а також домінування однієї з управлінських структур над іншими; неприпустимим було б повне поєднання в одних управлінських структурах повноважень і функцій держави та самоврядування (місцевого чи регіонального), бо це суперечить конституційному принципу розмежування сфер діяльності держави та громадянського суспільства [13, с. 70].

Одним із заходів подальшого реформування державного управління та місцевого самоврядування стало попереднє схвалення Верховною Радою України змін до Конституції України від 08.12.2004 р.

Слід констатувати, що Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади. Проте ця регламентація відстає від потреб управлінської практики. Фактично діє лише Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [1], а такі закони як «Про Президента України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» тощо дотепер не прийняті. Законодавчо не врегульовані питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, про контроль за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі судовий, та ін.

Аналіз положень Закону «Про внесення змін до Конституції України», а також законопроекту № 3207-1 дозволяє вести мову про те, що досягнення його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України, є дуже проблематичним.

Безумовно, Основний Закон потребує внесення змін в частині засад адміністративно-територіального устрою держави, системи місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на місцях, функцій місцевих державних адміністрацій, процедури дострокового припинення повноважень глави держави в порядку імпічменту. Необхідно вдосконалити систему державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів і територіальних громад, провести перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, конституційно забезпечити розмежування компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування; при цьому за держадміністраціями доцільно закріпити тільки контрольно-наглядові функції, а не управлінські, як це має місце сьогодні.

Світовий досвід переконливо свідчить, що перехід значної частини повноважень від держави до місцевого самоврядування забезпечує наближення влади до людей, ефективне використання ресурсів, стабільний політичний і суспільно-економічний розвиток територій [14, с. 79-80]. Виконавчі структури повинні існувати лише на центральному та регіональному рівнях.

Сьогодні позитивним кроком є відмова (поки що тільки на рівні законопроекту №3207-1) від утворення держадміністрацій на рівні районів, а також поява у ст. 140 Конституції положень про власні виконавчі органи обласних і районних рад. Очолюватиме їх відповідно голова обласної та районної ради, який, у свою чергу, обиратиметься відповідною радою.

Разом із тим по суті недоторканним залишається інститут місцевих державних адміністрацій на обласному рівні. В аналізованому законопроекті їх повноваження, зазначені у ст. 119, залишаються практично без змін. У віданні місцевих державних адміністрацій на цьому рівні залишаються повноваження щодо підготовки та виконання відповідних обласних бюджетів. Таким чином, новостворювані виконавчі органи обласних рад майже повністю позбавляються основних важелів управління.

Отже, обласні державні адміністрації, їх голови мають достатньо засобів впливу на районні державні адміністрації.

Проведений аналіз місця і ролі місцевих державних адміністрацій як ланки системи органів виконавчої влади дозволяє зробити висновок про те, що адміністрації достатньо ефективно інтегровані в дану систему, перш за все завдяки особливій ролі Президента України в мобілізації та централізації виконавчої влади [17, c. 26-27].

Розділ 2. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління