Глава I. Теоретические основы конституционного права на обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления

1. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления: правовое регулирование, защита прав и свобод.

Право граждан на обращения является институтом конституционного права и может быть рассмотрено, как личное право и одной из форм непосредственной демократии. При этом демократия рассматривается как волеизъявления граждан, имеющих цель – решение общественно значимых вопросов.

Защита прав гражданина принадлежит органам исполнительной власти. Каждый из этих органов обязан осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обязательно опираясь на нормы международно-правовых актов. Органы исполнительной власти в соответствии с нормами в пределах своей компетенции обязаны организовать исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к правовому положению гражданина.

Обращения граждан представляет собой одну из важнейших форм участия общества в управлении и решении государственных и общественных дел. Сама специфика важности является расширенный круг полезной информации для дальнейшего государственного, хозяйственного, социально-культурного развития. Не вызывает нашего сомнения позиция Тюшляевой С.И., выделяющей два аспекта реализации права граждан на обращение: «… возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и восстановление нарушенного права гражданина посредством жалоб, заявлений и ходатайств…»[23.C.472].

Право гражданина на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которое четко закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации[2.С.63]. С юридической стороны ценность права является гарантией реализации и защиты, конституционных прав граждан: право на личную неприкосновенность, честь, свободу мысли и слова, неприкосновенность жилища, свободу предпринимательства и другие права. В комментариях к Конституции Российской Федерации под редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова говорится: «под правами и свободами человека подразумеваются, прежде всего, те, которые провозглашены Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.) Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.). К этим документам следует отнести также российскую Декларацию прав и свобод человека и гражданина, принятую в 1991 году»[1.С.56].

Баглай М.В. также отмечал значение Всеобщей декларации прав человека: «Нормы этого документа имеют декларативный характер, а сам он не содержит механизма обеспечения этих норм. Однако Декларация сыграла и продолжает играть важную роль в утверждении прав человека»[24.С.185].

Важным шагом стало вступление России 15 января 1996 года в Совет Европы, в том же году Государственной Думой был принят закон № 19-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы»[4.С.774]. Вскоре, 28 февраля 1996 г., Россия перешла и ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина «они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»[3.С.43].

Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти, по мнению Румянцевой В.Г., характеризуется как «самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства»[25.С.2-4].

Обеспечение прав человека невозможно рассматривать вне общества и государства, общественных и государственных институтов. Поэтому в демократических государствах создаются правовые механизмы и органы защиты конституционных прав и свобод граждан. Свое право граждане реализуют через обращения в законодательные, исполнительные и судебные органы.

Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов обязаны обеспечить нормативно-правовую базу защиты прав и свобод гражданина, так указывал выдающийся советский и российский ученый – правовед, специалист по конституционному праву В.Е.Чиркин. Он отмечал, что отраслевое законодательство конкретизирует конституционные права и свободы человека и гражданина, развивает их, создает множество механизмов обеспечения их осуществления[26.C.67].

Судебная система играет большую роль в обеспечении правовой защиты прав и свобод человека и гражданина. Средством реализации этой функции являются Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные и мировые суды, принимающие и рассматривающие жалобы граждан по вопросам нарушения их прав и свобод. На защиту прав и свобод человека и гражданина конституционные нормы оказывают прямое действие. Об этом дал свои объяснения Пленум Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 в целях единообразного применения судами конституционных норм и при рассмотрении дел, связанных с нарушением прав и свобод[4.С.1].

Помимо института судебного обжалования должностных лиц существует административный порядок рассмотрения дел. Если для разрешения жалобы есть альтернатива, то обращения граждан могут быть рассмотрены только исключительно в административном порядке. Административный и судебный порядок, по мнению Н.Ю.Хаманевой представляют собой «две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»[27.С.23]. Превращение административного порядка рассмотрения обращений в демократический институт является одной из задач российской правовой реформы.

Сущность внесудебного порядка защиты нарушенных прав и законных интересов была рассмотрена участниками научно-практической конференции «Работа с обращениями граждан и организаций: право и практика»: «…требования о защите нарушенного права можно предъявить непосредственно нарушителю, не обращаясь с иском в суд. Внесудебный порядок рассмотрения требования предусмотрен с целью побудить органы государственной власти самостоятельно урегулировать возникшие разногласия и как можно быстро восстановить нарушенное право» [28.С.100].

Административный порядок рассмотрения обращения - обжалование действий (бездействия) должностного лица в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица. Вышестоящим органом или должностным лицом проводится проверка законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы.

Как показывает практика, самое оптимально сочетание судебного и внесудебного способов обжалования действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления создает условия для развития демократии в гражданском обществе, повышение заинтересованности граждан в управлении государством.

Защита прав и свобод граждан в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Ключевое место занимают Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ. Гарантом прав и свобод граждан является Президент Российской Федерации как глава государства, наделенный в этом плане исключительными полномочиями[29.С.133-155]. Администрация Президента Российской Федерации является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти.

Президентская почта самая обширная - в 2014 году на имя президента было подано, в общей сложности, 988 тыс. обращений, свыше 110 тыс. запросов информации и почти 115 тыс. сообщений, следовательно, опыт работы с ними очень богат[41]. Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан является крупным и лучше оснащённым в техническом плане подразделением Администрации Президента РФ, и, соответственно, занимает лидирующее положение в вопросе организации работы с обращениями. В системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации с 1997 года важная роль отводится институту Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, который осуществляет контрольную функцию в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина[6.С.1-2]., а также институту уполномоченных по правам человека в субъектах[7].

Российский правовед Смушкин А.Б. отмечает отличие института Уполномоченного по правам человека от иных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц: «… Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Однако, указанное не означает возможности Уполномоченного своим решением отменять судебные акты». Уполномоченный по правам человека вправе:

• обратиться в суд в целях защиты прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также принимать участие в судебном процессе лично либо через своего представителя в установленных законом формах;

• обратиться с соответствующим ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

• обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

• изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

• обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле»[42].

В связи с тем, что все вышеперечисленные правовые и государственные институты участвуют в рассмотрении обращений граждан, возникают правоотношения двух сторон — государства и человека. В этих отношениях гражданин является второй стороной, или субъектом правоотношений по защите своих прав и интересов.

По мнению руководителя Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций М.Г. Михайловского, «публичная власть и общество взаимосвязаны и взаимозависимы. Общество формирует публичную власть и императивно влияет на ее деятельность. С другой стороны, в условиях демократии публичная власть столь же императивно заинтересована во взаимодействии с обществом. В том, чтобы четко представлять, как общество оценивает ее решения, как решения реализуются на практике, какие дополнительные меры нужно принять, чтобы создать условия, гарантирующие стабильное, динамичное развитие социально-экономических отношений»[30.С.9]. Надыгина Е.В. выделяет три основные функции института обращений граждан[31.С.7]:

• правозащитная функция. Ее сущность заключается в том, что обращения создают условия для предупреждения правонарушения либо устранения его последствия, наказать виновных и восстановить нарушенное право.

• информационная функция. Обращения граждан выявляют их проблемы и пожелания. Используя эту информацию, органы государственной власти и органы местного самоуправления планируют свою деятельность, могут вносить изменения в законодательство.

• коммуникационная функция. Обращения граждан обеспечивают связь между государством и гражданами, в процессе которого граждане имеют возможность участвовать в процессе принятия управленческих решений и воздействовать на них.

Однако, учитывая комплексный характер института права обращений как по форме их поступления, так и по порядку рассмотрения, Миронов М.А. отмечает специфику его принципов[32.C.392]:

• принцип всеобщего права на обращения, который выражается в запрете злоупотребления правом на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

• принцип свободы и добровольности обращения, который означает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу с предложением, заявлением или жалобой в письменной или устной форме;

• принцип всеобщности, в соответствии с которым любые физические лица, обладают правом на обращения в органы власти. Исключение составляют случаи, которые установлены международным договором Российской Федерации или федеральным законом;

• принцип равноправия, который означает равное положение граждан при реализации права на обращение в органы власти;

• принцип гласности, который заключается в том, что органами государственной власти и органами местного самоуправления должны рассматриваться все, без исключения, обращения граждан, обеспечиваться гарантии безопасности граждан;

• принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

• принцип подведомственности, в соответствии с которым обращение должен рассматривать орган власти или должностное лицо, компетентные разрешить вопрос, поставленный гражданином;

• принцип законности, объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения обращения.

Отметим, что реализация конституционного права граждан на обращения является одной из форм обратной связи и основной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Граждане, таким образом, оказывают воздействие на принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления управленческих решений, ориентированных на соблюдение прав и законных интересов граждан. [33.C.27-58].