Глава 2. Систематизация нормативно–правовых актов и их действие

Нормативно–правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно – правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.

Систематизация нормативно–правовых актов (законодательства) – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм.

В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

В странах, где действует прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь формально признаёт нормативно – правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.^[6]

Особенности систематизации состоят в следующем:

1) В процессе этого вида юридической деятельности сопоставляются и анализируются изданные в разное время и действующие на данный момент нормативно-правовых актов.

2) В процессе этой деятельности выявляются:

а) нормативно-правовые акты - имеющие противоречия в содержании правовых норм

б) пробелы в законодательстве и неполнота в регулировании отдельных правовых отношений

в) множественность актов

г) обнаруживаются устаревшие нормы (мертвые).

3) Создаются проекты новых нормативно-правовых актов, формируется предположения по изменению и дополнению действующих нормативно-правовых актов.

4) Вновь принятые нормативно-правовые акты, а так же прежние акты, сохранившие свою юридическую силу, группируются по определенной системе и сводятся в разного рода собрания или сборники.

В настоящее время используется три основные формы систематизации нормативно-правовых актов.

2.1.Кодификация как форма систематизации

На данной стадии формирования общества систематизация нормативно-правовых актов начинает реализовываться еще на стадии их публикации в официальных газетах, журналах или вестниках. В данных публикациях они расположены по установленной системе (в зависимости от их юридической силы , от органа , которое приняло их, от их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту должен быть присвоен личный номер.

Наряду с указанной вышеизложенной формы, есть также два существенных типа систематизации: инкорпорация и кодификация.

Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную обработку действующего законодательства путем подготовки и принятие нового нормативного правового акта. Данные акты имеют разнообразное наименование: основы законодательства, кодекс, устав, положение, правила, и т.д. Кодификация - эта особая форма упорядочения , поскольку во время ее на смену нескольким отдельным актам приходит один акт, упорядочивающий правовые нормы и процедуры в определенной сфере отношений и унифицирующий метод правового регулирования .^[7]

Кодификация обладает способностью упорядочивать функционирующее законодательство, делать его более компактным , слаженным, избавлять его от фактически утративших силу и недействующих правовых актов . Исходя из этого можно сделать вывод, что кодификацию неоправданно относить только к внешней обработке правового материала, т.е. к систематизации юридических норм. В процессе кодификации происходит поглощение существенной части актов действующего законодательства новоиспеченными, крупными актами сводного характера и тем самым разрешается проблема расчистки законодательства от отживших и неэффективных актов.^[8] Кодификация-это не только закрепление определенных, существующих норм и их систематизации, но одновременно выработка новых правовых установлений , улучшение законодательства в сущности. Основная функция кодификации - существенное комплексное формирование правовой системы, модификация содержания правового регулирования.

Именно данное свойство кодификации позволяет рассматривать её как один из наиболее идеальных видов правотворческой деятельности. Результатом кодификации является сводный акт, заменяющий ранее функционировавшие нормативные акты в данной отрасли законодательства, либо новоиспеченный акта, впервые системно регулировавший установленную группу общественных отношений. Кодификация затрагивает наиболее важнейшие аспекты государственной и общественной жизни, как правило, связана с немаловажными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации — это, в конечном счете, всегда отражение наиболее важных для общества социальных интересов, закрепление решения каких-то важных, центральных проблем государственной и общественной жизни. Отсюда и задача кодификации: по возможности более адекватно воспроизвести социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, постоянные общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований.

Кодификация содействует также  развитию в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них  консолидированными актами. Такого рода блоки усиливают в законодательстве элемент стабильности, обеспечивают более четкое построение его системы.В юридической литературе выделяют всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

При всеобщей кодификации в течение времени образуются свод­ные кодификационные акты по всем важнейшим отраслям законо­дательства. Отдаленным, но в принципе достижимым идеалом этого вида кодификации может служить подготовка и издание Свода зако­нов Российской Федерации по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация охватывает законодательство ка­кой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства.

Специальная кодификация сгруппировывает нормы определенного правового института либо нескольких.

Кодификация обычно связывается с систематизацией и улучшением, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме главного, обладающего наибольшей юридической силой кодифика­ционного акта, который характеризуется совокупностью характерных, только ему присущих черт. Кодификационный акт характеризуется наиболее значительным уровнем нормативных обобщений.^[9]

Кодификационный акт регулирует немаловажную, значительную и довольно обширную область общественных отношений, юриди­чески оформляет и фиксирует наиболее существенные и устой­чивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификаци­онный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно долговременный период времени (на определен­ную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, как законода­тель точно учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.

Более подвижные области общественных отношений регули­руются нормативными актами, формируемыми в процессе текуще­го правотворчества.

3. Кодификационный акт — это нормативно-правовой акт свод­ного характера. Он связывает в единую юридическую конструк­цию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме. Кодификационный акт, как правило, велик по объему. Он представляет собой крупный сводный акт, выделяющийся сложной структурой. Обычно он имеет большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, Таможенный кодекс Российской Федерации (принят Верховным Советом Рос­сии 18 июня 1993г.) содержит 14 разделов, 64 главы, 456 статей.

Кодификационный акт, связывая в стройную систему отно­сительно однородные нормативные предписания, как правило, су­щественно обновляет регулирование определенной сферы общест­венных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент но­визны, ибо при кодификации вносятся существенные новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодатель­стве. Именно этим, в частности, и различается кодификационный акт от ук­рупненного (консолидированного) акта.^[10]

Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и до­статочно устойчивых общественных отношений. Это единый, цельный, внутренне связанный юридический документ, объе­диняющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регу­лирование и отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильнос­ти нормативного материала.

Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов, форму.

4. Правовая система «выработала» модель кодифика­ционного акта типа Основ законодательства. Характерным для нее является деление Основ на крупные структурно-обособленные части (подразделения). С большей или меньшей степенью опреде­ленности в Основах можно выделить общую часть, где содержатся основные определения, указываются цели законодательства, еди­ные для субъектов Федерации принципы правового регулирова­ния. Именно здесь сконцентрированы фундаментальные законо­положения, дающие основные ориентиры правовой регламента­ции данных общественных отношений. По своей природе это обыч­но нормы-принципы, нормы-дефиниции.^[11]

Основы законодательства — юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, характеризующиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные с максимальной полнотой урегулировать определенный круг отношений.

Основы возглавляют определенную структурную часть систе­мы законодательства, обеспечивают большую внутреннюю согла­сованность, взаимоувязанность составляющих ее нормативно-пра­вовых актов. Они содержат принципиальные нормы, регулирую­щие ту или иную область однохарактерных общественных отно­шений, вследствие чего и являются юридической базой для Развития законодательства в сферах совместного ведения Российской Федерации, республик в ее составе и других субъектов Федерации.

Проведение кодификации в форме Основ, как правило, пред­полагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня и в первую очередь кодексов, ибо в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, они ус­танавливают главные, наиболее важные положения, которые в большинстве случаев должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства.

5. Положения Основ, требующие конкретизации, могут разви­ваться не только в соответствующих отраслевых кодексах и иных законодательных актах, но и в различных нормативно-правовых актах подзаконного характера: указах Президента Российской Фе­дерации, постановлениях Правительства, а через них — в ведом­ственных нормативных актах. Ныне роль Основ законодательства несколько снизилась из-за затянувшегося национально-государ­ственного становления республик в составе России, но вполне можно ожидать возрождения этой перспективной формы кодифи­кации. Только в последние годы приняты Основы законодатель­ства Российской Федерации о культуре (9 октября 1992 г.). Осно­вы законодательства Российской Федерации о нотариате (11 фев­раля 1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (22 июля 1993 г.), Основы законодатель­ства Российской Федерации об охране труда (6 августа 1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и архивах (7 июля 1993 г.). Заменены действовавшие с 1993 г. Основы лесного законодательства РФ, что и было зафик­сировано в ст. 138 Лесного кодекса РФ.Кодексы — традиционно устоявшаяся форма кодификацион­ного акта. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми).

Отраслевые кодексы представляют собой крупные сводные акты, позволяющие детально, непосредственно и полно регулиро­вать определенную сферу однохарактерных общественных отно­шений. Так, многие нормы Гражданского кодекса, относящиеся к различным договорным обязательствам, исчерпывающе регули­руют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизи­рующих эти нормы актах. Отсюда — определенная специфика ко­дексов, выражающаяся в меньшей, по сравнению с Основами, сте­пени абстрактности правовых предписаний, в том, что наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них содержится больше конкретных норм [12].^[12]

В системе отдельной отрасли законодательства основополагаю­щие кодификационные акты занимают главенствующее, цент­ральное место. Они возглавляют иерархию актов данной отрасли, обеспечивают их большую внутреннюю согласованность и взаимоувязанность. Закрепляя главные, принципиальные положения от­расли права, они тем самым устанавливают основные ориентиры для текущей правотворческой деятельности, обеспечивают более системное развитие права и служат основой для создания внут­риотраслевой системы.

Уставы — это комплексные нормативно-правовые акты, ре­гулирующие ту или иную сферу государственной деятельности (например, работу железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта). Уставы регулируют деятельность определен­ных органов и организаций, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учрежде­ниями и гражданами.

Под Положением обычно понимается сводный нормативно-правовой акт, достаточно всеобъемлюще и детально регламенти­рующий какую-либо группу вопросов, касающихся правового ста­туса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, учреждения). Так, 23 декабря 1992 г. постановлением Верховного Совета Российской Федера­ции было утверждено Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которым подробно регулируется по­рядок и условия прохождения службы сотрудниками ОВД, заме­ненное позднее Законом о милиции,

Правила — нормативно-правовой акт, определяющий поря­док организации какого-либо рода деятельности. Примером этого вида кодификационного акта могут служить Правила проведения экспертизы промышленной безопасности (утверждены постанов­лением федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 г. № 641).

6. В форму положений, уставов и правил преимущественно «об­лекаются» нормативно-правовые акты, принимаемые по вопро­сам, требующим подробной регламентации.^[13]

Таким образом, правосистематизирующая деятельность суще­ственно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и пра­воохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка. Она обеспечивает доступность и простоту пользо­вания разнообразным правовым материалом, нормальную работу самых разнообразных организаций. Следовательно, упорядочение актов способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, должностных лиц и организаций,правовых институтов.