§ 2. Правовая база волонтерской деятельности

В течение последнего десятилетия в результате предпринимаемых совместных общественно-государственных усилий в России постепенно создаются определенные предпосылки и условия формирования институциональных механизмов содействия развитию волонтерских организаций.

Качественный и количественный рост добровольчества стал более заметен с 2006 года, когда существенно возросло внимание государства, общества и СМИ к вопросам развития и поддержки добровольчества. В этот период в России начинают постепенно создаваться определенные предпосылки и условия формирования механизмов содействия развитию добровольчества, основ государственной политики по содействию развитию и поддержке добровольчества. Правительством Российской Федерации утверждена и с тех пор действует Стратегия государственной молодежной политики Российской Федерации, предусматривающая ее реализацию до 2025 г. [далее по тексту: Стратегия]¹⁵. Одним из ключевых направлений данной Стратегии является вовлечение молодежи в социальную практику посредством развития механизмов добровольчества. С 2007 года тема добровольчества, как важнейшего индикатора построения гражданского общества, ежегодно отмечается в Посланиях Президента Российской Федерации, в докладах Общественной палаты; принимается и реализуется ряд законодательных решений, способствующих развитию добровольчества.

В 2008 году в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [далее по тексту: Концепция], содействие развитию и распространению добровольческой деятельности (волонтерства), отнесено к числу приоритетных направлений социальной и молодежной политики. ¹⁶

В 2009 году существенный толчок в развитии молодежного добровольчества дал учрежденный Президентом Российской Федерации 2009 год – Год Молодежи, целью проведения которого являлось «развитие творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, ее активное привлечение к проведению социально–экономических преобразований в стране, воспитание чувства патриотизма и гражданской ответственности у молодых людей»¹⁷.

В 2009 году по результатам совместных усилий Минэкономразвития России, Общественной палаты Российской Федерации, экспертного добровольческого и благотворительного сообщества, Правительством Российской Федерации утверждена от 30 июля 2009 г. № 1054-р «Концепция содействию развития благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации».¹⁸

В Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации обозначены цели и задачи, а также проблемы, на решение которых направлены создаваемые механизмы содействия развитию добровольчества.

Основная цель механизмов системной поддержки и развития добровольчества - активизация потенциала добровольчества как ресурса развития гражданского общества, способствующего привлечению в социальную сферу трудовых ресурсов добровольцев, расширению масштабов и повышению эффективности деятельности организаций некоммерческого сектора.

Основными задачами Концепции являются:

• обеспечение роста поддержки в обществе и расширения участия граждан в добровольческой деятельности;

• содействие повышению эффективности и профессионализма деятельности благотворительных организаций;

• развитие инфраструктуры информационно-консультационной и образовательной поддержки добровольческой деятельности;

• формирование условий для эффективного использования потенциала добровольческой деятельности на этапах планирования и реализации социальных программ государства и бизнеса в деятельности государственных и муниципальных учреждений и некоммерческих организаций.

Основными принципами реализации задач содействия развитию добровольчества определены партнерское взаимодействие государства, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества на федеральном уровне и в регионах. Приоритетным направлением является содействие институциональному развитию добровольчества, что может обеспечить расширение масштабов добровольческой деятельности и повышение ее результативности.

В рекомендациях ООН к Резолюции А-56/38 термины «на добровольных началах» и «добровольческая деятельность» рассматриваются как «широкий круг деятельности, включая традиционные формы взаимопомощи и самопомощи, предоставление услуг и другие формы гражданского участия, осуществляемой добровольно на благо широкой общественности без денежного вознаграждения»¹⁹.

Термин «добровольцы» первоначально был введен в 1995 году в Федеральном законе от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»²⁰, затем был уточнен в 2011 году, а также введено понятие «добровольческая деятельность», после внесения изменений в указанный Федеральный закон, однако, они сохранили свое традиционное значение, как сферы благотворительности. Термин «волонтеры» определен в ст. 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²¹.

Отношения, связанные с осуществлением добровольческой деятельности в Российской Федерации, в определенной степени отрегулированы законодательством Российской Федерации: Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»²², Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²³, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Формирование законодательства в области добровольчества началось еще в середине 90 годов XX столетия, когда в 1995 году, когда был разработан и принят Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»²⁴, в котором впервые законодательно было определено понятие «добровольцы».

Сегодня вопросы содействия развитию и распространению добровольчества, уже становятся одним из приоритетных направлений по созданию правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов для участия граждан в добровольческой деятельности, деятельности некоммерческих организаций, осуществляющих социально ориентированные и благотворительные виды деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях создания благоприятных условий для развития добровольчества в 2009 - 2010 гг. приняты ряд федеральных законов, направленных на совершенствование добровольческой деятельности, вступивших в силу в 2011 году и с 1 января 2012 года. Так, Федеральным законом от 23 декабря 2010 года № 383-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и статью 7 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» [далее по тексту: ФЗ № 383], введено уточненное понятие «добровольцы», под которыми признаются «физические лица, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного выполнения работ, оказания услуг (добровольческой деятельности)»²⁵. Из смысла данного определения следует, что под добровольческой деятельностью понимается благотворительная деятельность, осуществляемая добровольцами в форме безвозмездного выполнения работ, оказания услуг.

Так же ФЗ № 383 установлены правовые основы осуществления добровольческой деятельности. В частности, новой статьей 7.1. № 135-ФЗ, предусмотрено, что условия осуществления добровольческой деятельности могут быть закреплены в гражданско-правовом договоре, который заключается между добровольцем и благополучателем или юридическим лицом и предметом которого является безвозмездное выполнение добровольцем работ и оказание услуг в интересах благополучателя или в рамках благотворительной деятельности юридического лица. Такой договор, заключенный в письменной форме, может предусматривать возмещение связанных с его исполнением расходов добровольца на наем жилого помещения, проезд до места назначения и обратно, питание, оплату средств индивидуальной защиты, уплату страховых взносов на добровольное медицинское страхование добровольца при осуществлении им добровольческой деятельности²⁶.

ФЗ № 383 дополнен перечнем социально значимых видов деятельности, предусмотренных пп. 11–20 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»²⁷, в том числе «содействие добровольческой деятельности», «содействие» патриотическому, духовно-нравственному воспитанию детей и молодежи; поддержки общественно значимых молодежных инициатив, проектов, детского и молодежного движения, детских и молодежных организаций.

Внесены изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,²⁸ Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»²⁹, Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»³⁰.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности»³¹, предусматривается освобождение от уплаты налога на доходы физических лиц выплат, производимых добровольцам на возмещение их расходов, связанных с осуществлением ими добровольческой деятельности (включая наем жилого помещения, проезд, суточные, оплату средств индивидуальной защиты).

Благодаря принятым изменениям создаются более благоприятные правовые условия осуществления деятельности социально ориентированными организациями. В том числе появляется возможность финансового обеспечения программ, направленных на развитие добровольчества, из средств федерального бюджета.

Как было отмечено выше, внесение изменений в Федеральные законы Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере добровольческой деятельности и социально ориентированных видах деятельности, в определенной степени расширили правовые условия и возможности осуществления добровольческой деятельности. Но, в то же время целый ряд отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в социально значимых сферах жизни общества, в которых добровольческие усилия граждан являются востребованными и не содержат отдельных норм, относящихся к добровольческой деятельности.

Таким образом, становится очевидным, что именно государственная политика, формируемая и реализуемая совместными общественно-государственными усилиями, должна играть решающую роль в создании благоприятных условий и содействии формированию среды, способствующей продвижению и развитию добровольчества и молодежного добровольчества, в частности.