Глава 6

Государственная политика в сфере управления государственным сектором

§1. Объективная необходимость государственного сектора и его функции в рыночной экономике

В самом общем виде государственный сектор можно определить как совокупность функциональных объектов государственной собственности, которые вовлекаются в хозяйственную деятельность под контролем государства. Сердцевину отношений государственного сектора составляет государственная собственность.

Представления о необходимости государственного сектора в экономике развивались постепенно в соответствии с эволюцией функций государства. Основные подходы к оценке значимости государственного сектора представлены в табл. 2. Изучая рыночную экономику, одни исследователи делали акцент на усилении роли государства и расширении государственного сектора, другие доказывали необходимость сокращения прямого государственного вмешательства и устранения всех препятствий на пути развития частной инициативы, в частности, таких, как государственная собственность.

В настоящее время в отечественной литературе наибольшее распространение получил неоклассический подход к обоснованию государственного вмешательства. Трактовка государственного сектора с позиций неоклассической теории, основанной на принципе индивидуализма, позиционирует государственный сектор в качестве придатка, некого дополнения к частному сектору, необходимость которого объясняется так называемыми провалами рынка. С точки зрения индивидов, руководствующихся личной выгодой, государственный сектор действительно выполняет остаточные функции в экономике. Однако, с точки зрения общества, определяющего генеральные цели развития, задачи государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, выглядят несколько иначе. Неоклассическая теория, оправдывая государственный сектор провалами рынка, тем самым доказывает необходимость сокращения государственного вмешательства в экономику.

Таблица 2

Классификация подходов к оценке значимости государственного сектора

Направление	Теоретический постулат	Роль государства	Значимость госуда рствен ной собственности и государственного сектора
Ранний утопический социализм (Т.Мор, Т.Кампанелла)	Социальная справедливость на основе государственной собственности	Государство -производитель социальных благ	Оценка роли государственной и частной собственности в экономическом развитии
Теория общественного договора (Ж.-Ж.Руссо)	Естественность государственной собственности	Неизбежная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность	Развитие экономики на базе государственного сектора
Марксизм (К.Маркс, Ф.Энгельс)	Госсобственность как форма разрешения противоречия между общественными и частными интересами	Централизованное регулирование экономики	Монополия государственной собственности в экономике
Рыночный социализм (А.Лернер, О.Ланге)	Совместимость рынка и государственного планирования	Совмещение рыночных принципов регулирования с государстве иным регулированием	Развитие рынка на основе государственной собственности
Классическая школа политической экономии (А.Смит, Ж.Б.Сэй, Д. Рикардо)	Либеральный экономический порядок (laissez faire)	Минимальное вмешательство государства: производство общественных благ и поддержание порядка	Минимальное количество объектов государственной собственности
Кейнсианство (Дж.М.Кейнс)	Необходимость макроэкономического регулирования	Усиление роли государства	Не придается значения вопросу об изменении границ государственного сектора
Неоклассическая теория (А.Пигу, В.Парето, Н.Калдор, Дж.Хикс, А.Бергсон и др.)	Доминирование частной собственности и сокращение государственного вмешательства	Государственное регулирование в зоне провалов рынка	Справедливость частной собственности и сокращение государственного сектора
Теория общественного выбора (Дж.Бьюкенен, Дж.Стиглиц, М.Олсон)	Обоснование провалов государства	Государство компенсирует провалы рынка	Поиск оптимального соотношения между частным и государственным секторами

Интересными представляются доводы представителей теории общественного выбора, которые, не отрицая необходимости государственного регулирования, сосредоточили свои усилия на объяснении причин, по которым государственные предприятия оказываются менее эффективными, чем частные. Теория общественного выбора пытается дать научно обоснованный ответ на вопрос о соотношении частного и государственного секторов с учетом тех последствий, которые вызваны принятием коллективных решений. Она расширяет возможности исследователей в обосновании масштабов государственного сектора на основе эволюции функций государства, анализа недостатков и рыночного, и государственно регулирования, однако не выходит за рамки объяснения причин государственного вмешательства провалами рынка.

Развитие теоретических исследований в сфере государственного регулирования и практика развитых стран закономерно привели к выделению следующих функций государства, которые реализуются в государственном секторе: производство общественных благ; развитие инфраструктуры; развитие стратегически важных отраслей; развитие наукоемкого производства; создание «точек роста»; выравнивание экономического цикла; решение социальных проблем. Эти функции ложатся на плечи государства даже в тех странах, где рыночная экономика развивается без видимых провалов. Они являются общими для всех стран с рыночной экономикой независимо от уровня экономического развития. К специфическим функциям государства относятся такие, которые связаны с обеспечением перехода постсоциалистических стран к рыночной экономике, а также - с преодолением национальных и географических особенностей экономического развития.

Практика развития стран, переходящих к рынку, показала, что неоклассический подход, который лежит и в основе теории общественного выбора, оказался не применимым к обоснованию причин и принципов формирования государственного сектора в постсоциалистических странах. Он игнорирует необходимость решения государством специфических задач в странах с переходной экономикой, связанных с построением рыночных систем в условиях глобализации, призывая правительства минимизировать участие государства. В результате, опыт становления рыночной экономики в России показал чрезмерное и, на наш взгляд, ничем не обоснованное ослабление функций государства и государственного сектора.

Надо заметить, что функции государственного сектора и государства хотя и пересекаются, не являются синонимами. Не все проблемы экономического развития целесообразно решать за счет государственных предприятий. Более того, чрезмерная нагрузка на государственные предприятия может снижать показатели рентабельности и прибыльности и обесценивать идею функционирования государства в роли экономического субъекта, способного решать экономические проблемы там, где рынок не справляется с ними.

Теоретические подходы разных экономических школ к обоснованию функций и масштабов государственного сектора дают представление об отдельных аспектах государственного вмешательства, характеризующих саму необходимость создания государственного сектора экономики, однако каждый в отдельности не позволяет увязать вместе причину, функции и модель развития. Такое видение может дать только применение целостного подхода, предполагающего: 1) изучение государственного сектора как важной составной части экономической системы, функционирование которой задается доминантой его функционирования; 2) рассмотрение объекта исследования как в качестве относительно самостоятельной части экономики, обладающей собственными свойствами, так и в качестве составного элемента целого, выполняющего системную роль во взаимодействии отдельных элементов системы, упорядочивающего системные связи, обеспечивая ее целостность, эффективность и социальную справедливость; 3) анализ исторического контекста развития государственного сектора в определенной социально-политической среде, формирующей модель управления государственной собственностью, позволяющей ответить на вопрос о том, достижение каких интересов решается с помощью государственных структур.

Независимо от уровня развития той или иной страны государственный сектор служит реализации целей государства, которое должно действовать в интересах общества. Главной целью, которая задается обществом экономике, является создание социального хозяйства. Социальное хозяйство представляет собой совокупность экономических субъектов, производящих различные блага, предназначенные для жизнеобеспечения общества. Это особенный по своему социальному предназначению комплекс экономических субъектов.

Создание социального хозяйства не является деятельностью государства в зоне провалов рынка, поскольку рынок и не ставит перед собой в качестве задачи решение социальных проблем или стратегического развития национальной экономики. Задача рыночного механизма состоит в уравновешивании интересов разных индивидов, стремящихся каждый к своей цели. Кроме того, проблему преодоления провалов рыночной экономики государство решает не только с помощью предприятий и организаций государственного сектора, но и с применением других инструментов регулирования. В частности, проблему производства общественных благ современное государство успешно решает с помощью гибкой системы налогообложения. Поэтому объяснение функционирования государственного сектора необходимостью нейтрализации провалов рынка не представляется достаточным в современных условиях.

В отечественной литературе можно выделить четыре основных подхода к характеристике государственного сектора.

Первый из них представляет наиболее узкую трактовку интересующего нас понятия. Под государственным сектором понимается совокупность государственных предприятий. Согласно этому подходу представление о государственном секторе дает функционирование лишь государственных предприятий, число которых незначительно в современных условиях. Вместе с тем государственные предприятия - далеко не единственный объект государственной собственности, поэтому он не дает полного представления о масштабах государственного сектора и закономерностях его развития. Кроме того, данный подход игнорирует положение о том, что основу государственного сектора составляют разные объекты государственной собственности, вовлекаемые в экономический оборот.

Второй подход состоит в определении государственного сектора через совокупность всех объектов государственной собственности, к которым отнесены: государственные унитарные предприятия (ГУП), недвижимость, природные ресурсы, акционерный капитал, интеллектуальная собственность. Эти объекты играют разную роль в рыночном хозяйстве и имеют свои особенности в управлении. Действительно, важно учитывать деятельность государства, связанную с использованием государственного имущества, управлением активами и т.п., поскольку такая деятельность означает реальное хозяйствование. Такой подход является не только более широким по сравнению с первым, но и более точным, так как дает реальную картину хозяйственной деятельности государства.

В соответствии с третьим подходом государственный сектор определяется через основные каналы влияния государства на экономику: государственный бюджет и государственную собственность. В этом случае государственный сектор включает не только объекты государственной собственности, но и государственные финансы, а также бюджетные учреждения. При таком подходе достаточно трудно оценить эффективность хозяйственной деятельности государства, поскольку происходит смешение понятий, связанных с активностью государства. Участие бюджета и государственных предприятий в достижении общественных целей разное и поэтому не должно объединяться единым понятием. Выработка концепции управления государственным сектором требует ограничения этого понятия объектами единой природы для применения общих принципов управления собственностью государства.

Самая расширительная трактовка представлена четвертым подходом, согласно которому в состав государственною сектора помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включаются федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением экономики и ее регулированием. В этом случае функции государственного сектора отождествляются с государственными функциями регулирования, что не совсем верно.

Итак, государственный сектор - это многокомпонентный, многоуровневый и многофункциональный комплекс, который функционирует на базе объектов государственной собственности.

В зависимости от целей, характера решаемых задач и источников финансирования в составе государственного сектора можно выделить три основных блока:

1) государственные предпринимательские структуры (предприятия и хозяйственные общества); государственные коммерческие торговые и предоставляющие платные услуги учреждения и организации («Рособоронэкспорт», «Российский кинопрокат» и т.п.);

2) государственные бюджетные некоммерческие организации и учреждения науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения экологической и государственной безопасности;

3) государственная федеральная собственность и собственность субъектов федерации сверх той, которая закреплена в качестве имущества, имеющегося у объектов, входящих в упомянутые выше два блока (земля и др. природные ресурсы).

Государственный сектор выполняет ряд важных функций в экономике: создание социального хозяйства; поддержание занятости населения; создание точек роста в экономике; повышение конкурентоспособности отечественных предприятий; обеспечение экономической безопасности; поддержание целостности национальной экономики.

Место и роль государственного сектора принято характеризовать набором конкретных показателей. К ним относятся:

- стоимость и размер государственного имущества и его доля в общей стоимости имущества страны;

- число государственных предприятий и их удельный вес в общем количестве предприятий;

- число акционерных обществ;

- доля государства в акционерном капитале;

- численность и доля работников, занятых в государственном секторе;

- объем продукции, производимой предприятиями государственного сектора;

- объем государственного заказа, выполняемого предприятиями как государственного, так и частного секторов, и его доля в валовом внутреннем продукте (ВВП);

- сумма и доля капиталовложений в ВВП, а также в процентах к общему объему инвестиций в стране.

Отмеченные показатели должны дополняться оценкой качественных конечных результатов функционирования государственного сектора. Для этого необходимо использовать общепринятую систему показателей, отражающих качество и эффективность предпринимательской деятельности.

Поскольку сердцевину отношений государственного сектора составляет государственная собственность, то нередко это дает основания для отождествления его с государственной собственностью. Однако с методологической точки зрения очень важно различать их как явления разного порядка. Государственный сектор - это часть экономики, характеризующаяся функционированием экономических субъектов, отношения между которыми развиваются на основе государственной собственности. Государственная собственность - это властно-хозяйственные отношения между экономическими субъектами, возникающими по поводу вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот, непосредственно контролируемые государством.

Государственная собственность, представляя более широкое понятие, чем государственный сектор, фиксирует не только наличие объектов собственности у государства и вовлечение их в воспроизводственный процесс, но также огромный срез отношений, связанных с определением правил владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, перераспределением объектов и прав собственности, определением условий присвоения результатов хозяйственной деятельности в виде доходов, исполнением государственного бюджета и др.

Современная экономика всегда состоит из двух крупных секторов: частного и государственного. Вместе с тем экономика многослойна, включает разные сферы деятельности (можно выделить реальную экономику, финансовую и т.д.), где государство посредством государственного сектора воздействует на экономические процессы. Государственный сектор как собирательный образ прямого воздействия государства на экономические процессы характеризуется набором признаков, главным из которых является принадлежность объектов государству. При этом частный сектор может функционировать не только на основе частной собственности, а государство как субъект экономической деятельности также может прибегать к активному использованию частной собственности, что проявляется в pntiibix формах сотрудничества государства с частным бизнесом. Тем не менее мы полагаем, что государственный сектор - это та сфера, или часть экономики, где функционируют именно государственные предприятия и учреждения.

Уточнение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор» имеет большое значение для разработки основ теории государственного вмешательства в экономику, позволяющей отмстить на вопрос о том, какой государственный сектор необходим |ля российской экономики на современном этапе развития.

Основными формами государственного сектора являются: государственные предприятия; акционерные общества; бюджетные учреждения.

Способы создания или формирования объектов государственной собственности разнообразны:

- прямое создание государственных предприятий;

- обращение частной собственности в государственную (покупка блокирующего, контрольного или полного пакета акций);

- деприватизация (принудительное отчуждение ранее приватизированных предприятий).

Создание объектов государственной собственности формирует материально-вещественную основу государственного сектора, и именно с этим связано прямое участие государства в воспроизводстве общественного продукта. Часть создаваемого общественного продукта и накопленного общественного богатства переходит во владение государства, выступая материальной основой участия государства в процессе общественного производства, по поводу которой и возникают отношения, принимающие форму отношений государственной собственности.