3. Програмно-цільове бюджетне планування: проблеми становлення і розвитку

Програмно-цільове бюджетування як найпрогресивніший і найбільш застосовний сьогодні метод макрофінансового бюджетування спрямоване на управління бюджетними ресурсами в коротко- та середньостроковій перспективі.

Цей метод передбачає розроблення та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат(згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінки їх результативності й ефективності використання бюджетних коштів. Він базується на транспарентності прийняття управлінських рішень у ході бюджетування та широкому залученні до нього громадськості. Програмно-цільове бюджетування охоплює всі стадії бюджетного процесу. Одне із завдань його застосування полягає у покращенні якості бюджетних послуг через підвищення відповідальності виконавців програм (надавачів послуг) і зіставлення затрат і результатів від надання таких послуг для суспільства.

Світова практика виділяє такі головні елементи програмно-цільового бюджетування:

— стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова— фінансове стратегічне планування;

— середньострокове бюджетування, яке визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами;

— система моніторингу та оцінювання бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців(основою для останньої є стратегічні плани).

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що єдиної методики програмно-цільового бюджетування, яку можна застосувати у будь-якій країні, не існує. Це обумовлюється особливостями бюджетного устрою та побудови бюджетної системи кожної країни. Проте спільним у програмно-цільовому бюджетуванні є органічне поєднання чітко структурованої та змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем за виконанням і досягненням запланованих результатів.

Досвід різних країн показує, що програмно-цільове бюджетування передбачає досить докладний періодичний аналіз усіх програм, який потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. Окрім цього, програмно-цільове бюджетування є лише одним із структурних елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок удосконалення лише однієї управлінської технології, не зачіпаючи всіх складових бюджетного процесу, неможливо, тому запровадження програмно-цільового бюджетування є поступовим процесом, який потребує створення ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, стикалися з труднощами, пов’язаними з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах і відомствах, а також з необхідністю створення потужних інформаційних систем.

В Україні сучасні технології бюджетування впроваджуються з початку ХХІ ст., однак, на наш погляд, навіть попри використання певних елементі бюджетування(зміна формату подання бюджетної інформації, підготовка середньострокових бюджетних прогнозів), коректніше було б говорити поки що про експериментальний характер бюджетування. На наше переконання, використання елементів бюджетування в Україні було спрямоване здебільшого на поліпшення якості бюджетної інформації на стадії підготовки проекту бюджету й підвищення транспарентності бюджетного процесу. Обох цілей вдалося досягти частково, однак навіть це стало значним кроком уперед при реформуванні бюджетної системи.

Запровадження програм мало на меті встановлення безпосереднього зв’язку між програмою та її виконавцем, що є однією з основних ознак програмно-цільового бюджетування. З огляду на це кожну бюджетну програму було закріплено лише за одним виконавцем, аби уникнути ситуації, коли відповідальність покладалася на кількох виконавців. Водночас зарубіжний досвід показує, що в багатьох випадках програмні цілі є комплексними і потребують залучення кількох виконавців. Для цього в програмі створюється другий рівень— підпрограми, кожна з яких має свого виконавця, але під загальною координацією головного виконавця на рівні програми в цілому. В Україні було запроваджено лише однорівневі програми(без деталізації за підпрограмами), а чіткі критерії віднесення видатків до окремих програм або включення до складу комплексної програми на той час не були розроблені.

Окрім цього, ряд суб’єктивних чинників, наприклад бажання кожного головного розпорядника коштів або політика відображати видатки«окремим рядком» (як гарантія фінансування програми), або різноплановість самих заходів за програмами призвели до появи величезної їх кількості в державному бюджеті. Попри щорічні намагання Міністерства фінансів України оптимізувати програми, їх кількість залишається значною і сьогодні через віднесення до окремих з них фінансування багатьох заходів, які можуть бути підпрограмами або й навіть окремими завданнями у рамках більш комплексних програм. Усе це створює плутанину в розумінні цілей головного розпорядника, пріоритетності його завдань і головне— не відображає результатів його діяльності.

Безперечно, це не означає, що кожна програма має містити в назві конкретну мету, що досить складно навіть технічно, але сукупність програм розпорядника коштів має відображати його основні пріоритети. Звідси важливо, щоб серед програм не було таких, які не відповідають функціям і пріоритетам розпорядника.

Оскільки ж сам закон про державний бюджет України на відповідний рік не містить інших компонентів програм, окрім самої їх назви і обсягів фінансування, таке відображення видатків практично не підвищило прозорості і зрозумілості бюджетної інформації.

Головною ж системною проблемою, без розв’язання якої неможливо вирішити всі технічні питання бюджетування, є відсутність в Україні взаємоузгодженої системи стратегічного планування і середньострокового бюджетування. Саме ці ключові компоненти бюджетування залишилися недостатньо розробленими і не впровадженими в Україні.